主题：【讨论】中国崛起策三十七 （二） -- 文博

中国崛起策三十七 世界经济寒流中我国应加紧扩建失业保险 （二）

二

在谈到社会保险和失业保险制度的时候，很多情况下会产生一种误区，人们认为包括失业保险在内的社会保险是由国家财政（国家收取的税收）支付的，认为是国家出钱在搞社会保险。的确许多社会保障项目如城市低保、农村五保等社会救济项目的确是国家财政的投入，是国家出钱在搞福利。但是社会保险的基本内涵却是国家建立法律规范强制企业和个人缴纳保费，从“保费”这个词我们就看得出，其实国家原则上并没有财政投入，国家其实是在监管，特别是通过立法机关的立法后国家行政力量强制实施法律规范。而从社会保险的来源来看，其实主要是雇主和雇员双方按照一定工资比例的付费，社保基金的主要来源是个人和企业，同时通过保险费用在不同层次的积累和统筹形成大范围内的防范风险的社会保险基金，也就是笔者创造的“社会命运共同体”一词。从本质意义上来说，社会保险体现的是一个国家的责任和现代管治能力，也体现着现代化的效能。一个法治国家，一个具有强大管理能力的国家，既可能将社会保险在全国范围内建立，也可能做到不动用或是较少运用国家的财政费用。也就是说既可能不花国家的钱，又能促进社会的根本稳定，增强人民的消费能力和购买能力，极大地调动和刺激内需市场，可以说社保影响极其深远，作用极其重要，几乎关系到一个国家的战略发展和根本命运。举个例子，德国的社会保险制度中，养老保险和医疗保险费用主要是雇主和雇员平均分担，当养老金和医疗费用不够的时候，国家财政才介入，补足不够的部分，这就是社会保险中有名的“三方分担风险机制”。但我们看德国战后的历史上，大多数时候国家对养老基金没有给予任何财政上的支持。通常来说，通过全国范围内的养老金积累已经可以自主运营支付退休人员的退休金。只是最近十几年来，随着人口结构老化的加速，养老金全国范围内的积累开始入不敷出，只有在这样的情况下，国家的财政才介入投入到不足的部分。而德国的工伤保险基金方面是由雇主一方付费，全国范围内工伤保险基金年年节余，现在累计结余已经达到数十亿欧元之多，国家一分钱不出，只需要监督好每个企业参加工伤保险既可。

因此笔者再次强调，社会保险甚至于社会保障主要不是财政的问题，而是国家根本意志问题；不是国家能不能的问题，而是国家愿不愿的问题，是国家有没有扩展现代化管理能力，并下定决心让全国各个企业纳入全国范围内的社会保障机制的问题，是下定决心让社会保障基金在全国范围内进行转移支付和风险调剂的问题。一个有决心、有效能、又有强大动员能力的政府就能够建成社会保险制度，只要其有这样的意愿，并且通过宪法确定社会权并认同现代社会福利制度是国家根本制度，就能建立这样的制度，就能维护国家的长治久安，建立一个真正可持续的、面向未来的市场经济制度。一个分裂的、动荡的、政府弱小无力的国家是不可能建成一个现代化的全国社会保险制度，一个虽然有动员效能，但是没有认识到社会福利对国家根本战略意义或是没有意愿建立社会保险制度的国家，哪怕财政收入再多也不会去建立一个全国性的现代社会保障制度。

从国际对比经验来看，可以非常有效地证明笔者的观点。在工业化国家中，除了瑞典在失业保险制度中采取的是由雇员缴纳保险费用，西班牙采取的是由雇主缴纳保险费用，而其余几乎所有的工业化国家采取的都是雇员和雇主共同缴纳保险费用，也就是说，就业人员和企业按照一定比例缴纳保费是国际惯例，只有在失业保险费用不足以支付失业待遇的时候，国家财政才介入补足差额，也就是国家的财政只是起兜底作用，民众和雇主自己缴纳的保费才是失业保险的主要财政来源。 德国缴纳的失业保险费用2006年以前占工人工资的6.5%，同时采取雇主雇员平摊的机制，也就是每方各缴纳3.25%，２００８年失业保险费用下降到工资额的３.３％。其它一些国家根据各国的情况确定失业保险费用的高低，从3%到7%不等，失业率高的国家会调高保险费用，失业率低的国家会采取较低的失业费用（Schmid 2002）。从失业保险领取的条件来看，各国都对失业保险作了严密的界定，失业保险领取者必须是工作了一段时间才有资格申请失业保险，而且必须是在非本人原因和意愿的状况下失业的才能申请失业保险金，而且申请失业保险金的人员必须在过去规定的时间内缴纳失业保险费用才能获得相应权益，以符合“权利和义务”相对等的原则。比如在德国和丹麦，规定申请失业保险金的人士必须在过去三年以来至少缴纳了12个月的保费才可以获得申请资格，其它国家在时间上略有不同，但是在制度设计上都考虑到公民是否尽了自己缴纳保费的义务，是否获得了申请资格权（Schmid 2002）。在失业保险待遇上，各国的规定不尽相同，德国的相关规定是，单身的失业者获得原有净工资的60 %，有家庭的失业者获得原有净工资的67 %，荷兰是净工资的70 %，北欧的待遇水平较高，其中瑞典是净工资的80 %，丹麦甚至达到90 %。而在领取失业保险金的时间长短上，各国大体规定是在一年到两年，其中几乎每个国家都规定了过去工作和缴纳保费的时间越长，那么可以领取失业保险金的时间就越长。这主要是从人性化的角度考虑到有些老年工人在还没有退休之前，突然因所在企业面临结构性调整而被裁员，也许他在该企业已经工作长达20或30年，在这样的情况下寻找新工作相对难度较大，因此给予其领取失业金的时间也比较长（Schmid 2002）。

各国制度中，德国在2006年改革之前的制度特别值得今天我们的注意。德国对于弱势群体的保护构成了三支柱的制度，用以充分保护公民免予贫穷和匮乏，保障公民基本的符合人性尊严的生活。比如一名工作了三年的、有家庭的就业人员，缴纳了三年的失业保费，当他在劳工局登记失业后，根据法律规定，他开始领取相当于原来净收入67%的失业保险金，用于保障他和家庭的基本生活费用。假设他之前收入基本是一个德国普通雇员的收入，为2000欧元（我们可以类比为购买力平价下的中国2000元人民币），那么他在至少一年的时间内可以按照自己的权利获得每月1340欧元的收入，虽然收入不太高，但是维持一个基本体面和有尊严的生活还是可以的，在这段时间他应该去寻找新工作，同时劳工局和其它就业中心会结成联网为他提供大量工作信息，他也可以参加免费的职业培训，增强职业技能，劳工局也会向他介绍工作。假设在一年期满后，由于各种原因，他仍然没有找到工作，这时候他领取失业保险金的资格就已经过期，这时候他必须申请失业救济，失业救济必须经过家居调查，申请资格审查趋于严格，同时待遇下降为原工资的57%，他能够获得每月为1140欧元的收入，这期间，他必须更加积极地寻找工作，由劳工局介绍的工作，没有正当理由不能拒绝，否则将导致失业救济资格被缩短或被暂时取消。在失业救济资格结束后，如果依然有困难没能找到相应工作，最后领取由国家财政支付的社会救济金。社会救济将根据各地的生活水平发放，仅在于保护公民最基本的生活条件和最起码的符合人道尊严的生活。一般单身者每月获得社会救济３４５欧元，社会福利局给予房屋补贴３００欧元，总计货币补贴为６４５欧元左右，同时福利局帮助领取社会救济人士参加医疗保险，并配以国家给予的水电等方面的补贴（Bcker, Bispinck, Hofemann, Naegele 2000) 。

一般来说，在国内的环境里人们往往有这样的心理，认为社会福利制度容易养懒汉，使人们形成对国家制度的依赖。的确，在失业保险设计上各国是充分考虑到社会福利病的问题，因此在制度设计上强调领取保险金的权利的同时，大力促进社会就业培训和展开广泛的再就业项目，用意是促使领取失业保险和失业救济的人能够尽早脱离对制度的依赖，重新走上新的工作岗位。为此，各国制度设计中还有奖惩措施，比如不得无理由拒绝劳动局的工作介绍等。但是笔者要纠正的是将失业和贫困单单归咎于个人的原因（勤奋或懒惰，努力工作或消极失业等），这是非常片面的，甚至是完全错误的。事实上，失业是现代工业的机器化大生产和合理化改革过程中必然产生的社会现象，工业结构的调整、技术生产力水平以及自动化水平的提高一定会导致低技术含量工作岗位的减少和流失，同时全球化更是增加了资本流动和全球产业配置的过程，资本逐利的过程和技术进步必然会导致结构性失业，必然会导致低技术行业的工人大量被排挤出工作位置，因此失业从根本上来说不是个人懒惰和勤奋的原因（当然这个因素存在，但绝不是决定性因素），而是社会结构性因素造成的。只要是在实施市场经济的地方，就必然出现工作岗位需求大于供给的局面，尤其是在中国城市化进程不及工业化进程的特殊社会结构中，中国长时期存在农村大量剩余劳动力和结构性失业是必然的现实。社会学的实证研究不支持福利制度养懒汉的说法，事实上大多数失业人员生活在恐惧和担忧之中，他们原有的社会关系中断，备受歧视，许多人心理上处于严重的自卑感，他们的痛苦和被社会排斥的感觉，是一个工作成功的中产阶级职员和高收入人士难以想见的。如果没有基础的失业保险制度，许多就业人员不仅面临社会排斥，而且面临根本的生存危机 （Leisering 1999）。获得诺贝尔经济学奖的美籍印度学者亚玛蒂亚森曾经深刻地指出：如果西方国家没有建立社会保障，那么也会出现饥饿的状况。一个富裕的国家，生活水平和物价更高，人们贫穷的时候面临困境更大。如果政府拒绝建立任何社会保障制度，那么由于一些结构性的原因如失业或是个体风险的原因比如疾病就会使得部分社会群体生活水准倒退到生存线以下，出现文明社会的饥荒挨饿的局面。而现代国家正是因为建立了健全的社会保障制度，才使得贫困和不幸的人们生活不至于降到符合人性尊严的最低标准之下（Sen 2002）。西方社会为什么稳定？我们真应该好好研究其社会保障制度。社会学实证研究还证明大多数失业的人士都在努力寻找新的工作机会，但是由于社会结构的原因，低技术的失业人员和老年的失业人员很难再找到工作，许多人不是懒惰而不去工作，而是渴望工作但找不到工作，这在经济危机期间表现得尤为突出。

失业保险不仅为人们在遭遇不幸（如裁员、解雇、经济危机）时提供物质上的支援，更为人们提供稳定的预期和对未来的机会寻求（再就业措施等），同时防范人们因为收入突然中断而让自己、家人、儿女陷入彻底的绝境提供了关键性的制度支持。失业保险不仅不应该被人们另眼相看，反而是稳定家庭、社会的根本性制度，是一个文明社会中不可缺少的基本制度，是社会稳定的“减震器”和“安全闸”，它起着有效防范社会危机，稳定生活基本需求和消费需求的重要作用，它给暂时没有职业生活的人士提供稳定的生活期待，使其能够免除恐惧，去寻找新的就业，同时防范由于结构性失业带来的内需下降和消费需求的严重削弱。认识到这些，对于今天的中国经济危机中采取的何种制度安排是非常重要的。