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质疑监管执行力 矿难阴影下的国家安监局升格

http://finance.sina.com.cn 2005年02月27日 15:17 21世纪经济报道

本报记者 徐万国 辽宁、北京报道

　　2月23日，元宵节。为了凭吊那些殉难的矿工，阜新原计划的元宵焰火已被取消，只有远离市区的零星炮竹声，暗示着传统节日的到来。

　　在遇难矿工刘长国的家里，他的夫人韩丽和家里人刚刚吃过晚饭。她说，矿里下午派人送元宵来了，但还没有吃。这已经是刘长国离去的第9天了。

　　韩丽和家人对矿难的善后处理表示满意，但他们还不知道，因为这次事故，国务院常务会议当天已经决定，暂停辽宁省分管工业和安全生产工作的副省长刘国强的职务，并责成辽宁省政府对阜新矿业集团公司和孙家湾煤矿负责人采取处置措施，在事故原因和责任查明后再做进一步处理，以告慰200多名遇难矿工。

　　与此次矿难“问责”密切相关，国务院常务会议当天还做出了另一个重要决定：将国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，同时专设由总局管理的国家煤矿安全监察局、并派驻瓦斯督导组进驻国有重点煤矿。除此之外，据有关方面透露，还极有可能涉及到高层人事变动。

　　矿难阴影下的升格

　　对于国家安全生产监督管理局的这次“升格事件”，来得突然，却在意料之中。

　　此前，国家安全监督管理局已为升格为正部级单位做了不少努力，但一直没有得到国务院的明确答复。消息灵通人士称，国务院常务会议的前两天，中组部曾派人到国家安全监督管理局考察，当时部分官员尚不知道是为“升格”而来。

　　国家安全生产监督管理局某下属单位，也是在23日国务院会议结束之后，才知道升为总局的事。该单位一位中层领导说：“我们都已经下班回家，是被临时召集回单位传达这一信息的。”

　　根据国务院常务会议的决定，国家安全生产监督管理局升格为总局的同时，将专设由总局管理的国家煤矿安全监察局，以提高监察的权威性，强化煤矿安全监察执法。

　　当天新华社、中央电视台都报道了这一消息。各地安全生产监督管理局局长在接受记者采访时都表示很受鼓舞。但熟知内情的人都知道，这已经不是国家安全生产监督管理局的第一次升格。

　　1998年，国务院进行了前所未有的大幅度机构改革，将原由劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察等职能交由国家经贸委承担，在国家经贸委下新设立安全生产局，统一管理上述工作。

　　1999年，国务院又增设国家煤矿安全监察局，承担改革后由国家经贸委安全生产局负责的煤矿安全监察职能。

　　2000年12月，国务院决定在国家经贸委安全生产局基础上设立国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局合署办公，两块牌子，一个机构。涉及煤矿安全监察方面的工作，仍以国家煤矿安全监察局的名义实施，煤矿安全监察工作的体制不变。

　　而脱离经贸委，成为国务院直属机构则发生在2003年，当年“两会”期间，国务院正式宣布国家安全生产监督管理局摆脱“委管局”的局面，并在局机关设立国务院安全生产委员会办公室。

　　但对安监系统的人来说，此次“升格”其实附有浓重的矿难阴影。一位领导在接受本报电话采访时表示：“说到底，矿难频发正是此次‘升格事件’的催化剂。”

　　自去年10月以来，郑煤集团、铜川煤矿和阜新煤矿三家大型国有煤炭企业相继发生大型矿难，分别死亡148人、166人、213人。尤其是10天前发生的阜新矿难，213人的死亡人数创建国40多年来最高纪录。

　　上述消息灵通人士也表示，死亡人数一次又一次突破纪录，呈现出的“大矿大难”趋势已经相当明显，鲜血警报使国务院痛下决心，“升格”也因此成为必然。

　　意在执行力

　　与以往相反，对此次升格，国家安全生产监督管理局政策法规司司长、新闻发言人黄毅表现出了少有的低调。他说：“仅仅是国务院的一次决定，没有更多的信息。”该局其他各司室领导对此事也表示不便发表意见。

　　据了解，接连三次历史罕见的矿难给国家安全生产监督管理局带来了很大压力。甚至有专家认为，国家安全生产监督管理机构“既是运动员，又是裁判员”，眉毛胡子一把抓，结果什么事情都没管好。

　　而事实上，作为安全生产的监管者，安监局也有自己的苦水。这正是目前让人诟病的安全监管体制：安全生产监督管理机构实行的是属地化管理。这在一定程度上削弱了监察执法的力度。这种管理体制使地方政府与地方安监局形成上下级关系，也就造就了双方是一个利益共同体的尴尬局面。

　　有关专家曾在多种场合对此提出质疑。在这种关系下，当生产与安全发生利益冲突时，安全只能让位于经济效益。所谓的执行力也就无从谈起。因为这三年来，地方政府和矿主，甚至还有地方安全生产监督管理局，串通一气隐瞒煤矿事故比过去严重得多。

　　但地方也有自己的苦衷，河南省安全监督管理局局长李九成道出了地方安监工作的困惑：“在地方的那些国家级大企业，他们的一个办公室主任都可能是很高的行政级别，根本不听你的。”

　　具体到企业内部，安全监督管理员更没有真正的权力：因为要从企业拿工资，靠企业养家。

　　一位国家安全生产监督管理局的工作人员介绍说，2004年曾接到一份举报材料，说的是东北某企业一位车间主任违章操作特种设备(特种设备应由专门技术人员持证操作)，被公司安监员罚款，结果该安监员受到了车间主任的百般刁难，并让其下岗。

　　“安全监督管理机构长期以来受制于人，权威性何来？”在阜新矿难发生后，当地一位安监人员一脸无奈地抱怨。

　　而最让国家安全生产监督管理局头疼的是，每次国务院要求进行安全生产大检查，或者进行事故调查处理，都必须由国务院出面协调各部委安排人员参加。“虽然国务院已经明确各部委都是安全生产委员会的成员单位，但作为副部级单位，协调起来十分困难。”该工作人员说。

　　“升格后的最大猜想，就是安全监管机构不再受制于地方政府，或者与地方政府齐抓共管。”这位工作人员表示，“目前信息还不够透明，但问责促使地方政府加强责任意识的迹象相对明显。”

　　问责欲用“重典”

　　一项统计显示，中国的煤炭产量只占全球的35%，但死亡率却占全球煤矿的80%。去年，平均每一个半小时，就有一名矿工殉职。带血的能源支撑经济的高增长，这与当今中央领导人“以人为本”的思想背道而驰。

　　在当天国务院常务会议上，“升格”与“问责”成为两个相提并论的话题。“只有执法的权威性，才能保证执法的效果；只有够分量的问责，才足以让有关责任人清醒。”

　　自从安全生产责任制出台以来，历次矿难都执行了问责制。但现实情况是，问责制度在实际操作中大打折扣，流于形式。

　　在大平矿难发生前的2003年11月，郑州煤矿安全监察办事处在对郑煤集团开展安全执法监察时，就查出诸多事故隐患，并下达了多份现场处理决定书，但却停留在“说在嘴上，写到纸上”就打住了。2004年4月11日，郑煤集团超化矿发生透水事故，12名矿工被困井109个小时后获救。这一险情没有引起郑煤集团的高度重视，也没有追究相关责任人的责任，反而成为救援英雄的典型事迹而大肆宣扬。

　　陈家山矿难也如此。早在2001年4月6日，陈家山煤矿就发生一次特大瓦斯爆炸事故，造成38人死亡、7人受伤。事后，这起责任事故责任人之一、矿机电副矿长高治兴被给予行政撤职、留党察看一年处分。可到了2003年3月，身背责任事故的高治兴就到邻近的黄陵矿业公司1号煤矿当上了副矿长，4月被任命为机电总工，年底又兼任1号矿矿长。

　　而在更多的事故处理中，责任人的处分仅仅是工作调动的一种“游戏”。这种“游戏”的存在，如何能让官员们产生“乌纱帽危机”的意识？

　　温情驱不散瓦斯，刘国强“下课”已经明确，相比大平矿难和陈家山矿难，阜新矿难责任人的处理将会更有力度。

　　北京大学政府管理学院教授谢庆奎认为，这起事故问责更快，国务院派出由监察部部长李至伦担任组长的事故责任处理小组近年罕见。

　　2月24日，媒体在评论此次矿难问责时如是说：大平矿难是在查清原委之后才做出处分副省长决定的，而孙家湾矿难却在发生9天后就迅速实施。大平矿难问责副省长只是事后?即查清来龙去脉后?才“问到实处”，正式给予行政警告处分；而在阜新矿难事件中，副省长却是在监察部长正式接手调查矿难前夕就宣布“停职检查”。

　　阜新城的夜空，冷冷清清。孙家湾小镇的街头，隐约可见居民楼前守候亡灵的灯光。而此时，历经矿难浩劫的孙家湾煤矿，86名矿工正在井下清理炸毁的坑道，与他们一样不眠的，是正等待“处理”的人们。

　　最新消息是辽宁省政府2月24日宣布，阜新矿业集团公司董事长梁金发停职检查。

神仙驴预测，升格后的安监总局首任局长可能由国务院领导先兼任，比如说，华建敏同学；煤矿安监局的班子先不会动，王显政同学可能先出任总局排名第一的副局长。