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主题:【原创】印度崛起:神话与现实 -- 晨枫

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中国改革指数之核心指标

http://www.CRNTT.com 2014-02-11 08:24:53

  在CCVI中国改革指数的核心指标群里,行政改革无疑是一切改革的轴心。行政改革,不仅仅是行政部门的功能重组,更是行政理念的重新修正。政府部门,是为公众提供方便,还是老百姓的麻烦制造者。2014年,无论如何,为了《决定》改革目标落地,主导改革与抵制改革之间的博弈,会空前诡谲和激烈。

  不能以法治政,则不能依法行政

  毫无疑问,20014年的“2013改革元年”起始,即将在20014年三月初的“中国政治年会”即“两会”正式拉开序幕。

  同样毫无疑问,这一年的重头大戏,必将是行政部门的并转重组。

  通过运动式即行政部门并转重组,是行政体制改革的惯性方式。由于主导行体制改革与否,则是行政部门本身,而人大等法定程序机构进行事后追认。所以,行政改革最终仍然是有行政部门说了算。这就是家长所有体制的局限。从某种意义上,这一层面的权利重新分配,充其量可称之为行政部门机构改革,而不能归为或等同于行政改革。因为,近三十年的所有此类行政改革,因其核心主旨偏差,一直偏离于改革目标本身。也可以说,除了国有企业改革没有取得预期效果之外,行政改革同样也可以说相对失败。行政腐败,即是最好的例证。

  正因为如此,政府行政是为了公民提供方便,而不是想尽一切办法难为老百姓,这是真正行政改革的核心要旨。但自改革开放三十余年,数次行政机构并转的结果是,貌似行政部门数量越来越少,但自下而上的集权却并未减少多少,甚至更加强力。

  20014年的行政体制改革,是十八届三中全会及《决定》的重要任务或者里程碑。同时,也是为了完成这一预期目标的权利保障。这就决定了,本次改革与以往体制调整惯性一样,并未根本上触及制度变革。

  真正的制度变革,必须将行政全能置于根本大法之下,以此建立依法治政体制,行政部门的任何行政行为,必须严格按照法律的约束,并接受法律的监督,建立政策风险评估机制。事前问责和事后追责,才可以使行政决策科学化和正常化。换言之,行政改革,须从行政行为受到法律约束开始,而不能仅仅依循内部纪律整肃的路径。

  依靠自律或内部整治的行政官员奖惩,以及通过高压,迫使行政者自己依法行政,历史事实反覆证明靠不住。

   家长所有制规律作用行政极权自动集中

  在人类自我管理组织型式分类里,中国依循家庭及家长所有体制,构成数千年的制度历史。尽管几经演变,仍然无以超越这一制度的边界,而是作为一种国家统治传统,被继承、被演化,甚至被变异,但核心根基依然稳固。特定的人类管理制度型式,注定了一个国家的宿命。

  因此,在家长所有制规律作用下,以集权、分权循环构成“行政极权周期”,即个体极权与集体极权之间的博弈,呈现自上而下的强制与反强制状态。同时由于自上而下的授权边界很难明晰,每一个部门或地方政府,都将自身管辖领域,作为一个“家庭”进行管理,而管理者自然就是这一部门或地区的家长。无论这一“家庭”的规模大小,均是独立不可冒犯的利益主体或单位,而通过禠夺其中某一部门或地区的权利,等同于对该家庭或家长所有制权威的冒犯。即使禠夺者是更大家庭或家族的家长,这种冒犯意味仍然存在。所以,所谓行政体制改革本身,即是一种非议价的禠夺行为,没有一个行政部门愿意将自身的权利拱手相让、哪怕分一杯羹给他人。要想达到这一目的,只能通过彼此讨价还价实现。

  非理性经济制度理论之“行政极权周期”使然,以每一次行政机构或部门重组或合并开始,到下一次另行重组或合并为一循环。在一国终极家长看来,这是一次次分权游戏,而在重新调整或重组的行政部门而言,则是集权的开始。重组后的行政部门,在极短的时间内划定彼此利益范围,即行政极权自动集中。最后必须通过更大强度的改革,才可以重新肢解和合并。

  因此,毫无疑问,2014年,则是“行政极权周期”的开始。动荡的另一层意蕴,即是行政效能的活力被激发出来,通过运动谋划各自利益地盘,与此同时作为权柄的外化,政策频率或幅度更加紧密和错乱,导致政策风险加剧。中国经济形势,在2014年的鬼魅之处,通过某种意义上的大乱达到大治,效果如何,在2015、2016年方可显现。

  在欧美与俄罗斯之间的中国改革路线

  在内部重整河山的同时,外部能否具备相互良化、至少不是相互掣肘的现实环境,必须设定一个基本的秩序。作为昔日意识形态的帝师和盟友,中国与俄罗斯潜在一种想当然的盟友关系。在近三十余年的对外开放过程中,中国早已抛弃了不结盟的外交思想,外部关系不再是单向的、国家与联合国之间的垂直关系,而是网状的纵横交错的利益联合体,或松散或紧密,全看现实需要。

  这一切,在2014年中国国家安全委员会和深化改革小组设立之后,中国与欧美、与俄罗斯之间的关系。则完全具备与以往不同的信号:中国或者将作为另类的国家治理模式,与欧美适当保持距离,而与俄罗斯则可能相通有无。换言之,中国与美国,是两极对立性博弈;中国与欧洲,仅仅以商业同谋主导;中国与俄罗斯,既是两极但更多的是彼此临时抱佛脚的互相帮衬。中国缺乏彼得大帝的历史和现实基础或背景,俄罗斯人民期待的普京,则是生活在苏维埃前后的梦想里。这也普京受到俄罗斯选民拥护的潜在民意。

  无论是面对欧美、甚至面对俄罗斯,中国都属于某种意义上的另类。中国这一尴尬处境,既可以当作自以为的优势,同时也极易陷入左右无靠的孤军困境。中国改革路线何去何从,2014年末可见端倪。

  中国在通过东海防空识别区之后,将所有海洋边界设立防空识别区。此意味着,在冷战结束之后二十余年,世界将诞生多极制衡的前夜。俄罗斯在远东利益与中国暂不具有尖锐矛盾的可能,中国需要面对的主要是美国在亚太的战略利益冲突。包括日本、菲律宾等等,则是美国亚太战略利益的边际。

  很难说,世界有多少国家真正看清楚中国将向何处去。在美国看来,中国未来的变化,肯定是不讨人喜欢的。但作为现实风险评估,美国只能选择暂时的犹豫状态。这种犹豫状态的暂时性,在于美国一面权衡得失,一面严阵以待。

  因为,中国的内部行政改革,是向既得利益部门或集团虎口夺食;在外部战略铺陈特别是亚太地区,何尝不也是向美国虎口夺食?!

  开弓没有回头箭,2014年政策风险

  2014年的中国改革,之所以充满期待,在于其对过去的历史包袱的继承或清算,以及通过对现实的把控,奠定未来发展的战略基础。而目前的任何选择,一旦开弓,即没有回头选择的余地。

  几近所有的风险,源于政治体制与经济体制的兼容程度。计划思想作用于计划经济、自由思想作用于市场经济,此符合非理性经济制度理论的家长所有制规律及其逻辑。当一边是计划思想的行政意愿,一边是市场经济行为,相互间本质上蕴含的不可调和性或内生矛盾,都将扭曲现实的真实景象,进而加剧或衍生新的风险。

  在推导未来发展的可行性的同时,不妨站在2020或更远些的某一个节点,假设几个不同的结果,然后回溯到现在,这种没有退路的改革,只可能是最好的历史安排。因为现实发展有其共业的一面,即不可以某一特殊权威主体的意志为转移,历史迫使必须走向非此即彼的选线,而这一非此即彼,在两者相权取其轻之后的结果,可能恰恰是最优的选择。特别是当技术革命超速发展的推动下,社会意识形态,已逐渐形成本身特有的逻辑和秩序。

  仅从1949年六十余年作为一个整体,进行分解组合判断,其中的规律性,即真正的体制危害者,源于体制本身,而不是基层公众。在顶层意愿不能实现时,会发现真正妨碍和阻挡的,恰恰是体制本身的势力,顶层为了选择突围,除了向我开炮、抛弃体制势力之外,几乎无路可走。无论是历次三反五反运动,到登峰造极的文化大革命,还是改革开放以来的猫论运动,顶层最后的努力,只能依靠直接到底的民众,对专政自己的体制进行革命。而在顶层对自身依赖的体制失望、乃至绝望时,最后的选择,则是在体制之外,另外假设一个超越现行体制的组织,以对体制进行鉴别或刮骨疗毒。1949年至1976年,从刚建国时完善国家行政组织体制,到发现这个组织体制致命的软肋如腐败和行政极权,严重危害了组织的使命。接着选择了抛弃刚建立的行政组织体系如不设国家主席,到最后通过设立文化大革命领导小组这一超越所有行政体制的“组织”,驾驭一个国家的日常运行。而在1977、78年之后,之所以没有明令设立“小组”,盖因为行政组织被摧毁、尚未形成特殊利益集团,所有的行政组织体制的重建,伴随着行政部门极权利益的形成和坐大,所以到上个世纪八十年代末特权利益阶层固化。与此同时,1949年之后三反五反等运动的对象或矛盾,在四十年后惊人的一致。

  囿于经济领域接近疯狂的超速推进,中国在1990至2012年前后到至今,全面深陷经济领域,而一任行政组织体制特权利益无限放纵。尽管上个世纪九十年代末行政部门进行了重组合并,减少了行政部门的数量,但行政极权的范围,并没有因此缩小,如政府部门一司、一处室正式编制数人,但借调或合作来的非在编人数,可以把办公室挤垮,行政任务如果仅仅依靠政府在编人员,根本不可能胜任或完成。

  与全面深化改革小组预设的权威性可以比拟的,即是三十多年前的中央文革小组。于此相似的,还有改革的严峻性和倒逼或无路可走的被动选择。倘若这样的举措,仍然不足以扭转现实,放手让基层民众来“革命”,不能不说是一种选择。而假如对民众的这一放手,是法治环境的建立和强化,2014年的中国改革,就要注定进入真正的大国历史。

  来源:和讯网 作者:崔新生(国际非理性经济制度理论学会(IIESTI)会长、CCVI中国价值指数首席研究员)

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