主题：袁世凯在北京民国初期的作用新评 （一） -- SenatorZhao

III.第一部“宪制”宪法的诞生

1.最初的《天坛宪草》

中国要建立宪制社会除了建立多党政治体，建立国会，选举总统，还需要制定一部符合宪制要求的宪法。北京民国建立后，虽然在许多方面已经进行了努力，但仍然没有制定出一部符合宪制要求的宪法。北京民国当时的宪制仍然是南京临时政府制定的《临时约法》。《临时约法》实际是“革命造反”的产物，他是由当时的南京临时参议院制定的，不仅做为一部宪法本身存在许多问题，而且造成国家本身也处在一种混乱状态之中。国会大多数议员也都有此看法，就连国会中的一向激进的国民党也主张袁用一部新的宪法来取代《临时约法》。但是国民党还有一个目的就是想通过制定宪法来限制袁世凯总统的权力。因此，制定一部宪法，成为当时各种政治势力的共同要求，尽管目的完全不同。

国会参众两院选举宪法起草委员组成宪法起草委员会，于7月22日开始草拟大纲，9月20日开始根据大纲起草宪法，至10月31日三读通过草案全文。因为草案是在天坛祈年殿起草拟定的，所以后人将这个宪法草案称为《天坛宪草》。

如前所述，国民党制定新宪法的目的在于限制袁世凯总统的权力，这样一开始国民党就与总统在制宪问题上发生矛盾，袁世凯总统认为《临时约法》只适用于临时大总统，而不再适用于正式大总统。他主张修订约法时应写进以下内容：一是总统任免国务员、外交大使、及宣战、请和、缔约等，不必取得国会的同意；二是总统享有紧急命令权及财政的紧急处置权。但是国会中国民党认为宪法已经着手起草制定，宪法一旦制定颁布，《临时约法》自然废止，所以没有必要再修订，因而拒绝了总统的建议。在宪法草案最后审议时，总统又派人向宪法起草委员会陈述自己关于起草宪法的意见，但也被拒绝了。以国民党人为主的宪法起草委员会也为了与总统做对，所以匆匆三读通过宪法草案，交两院宪法会议审议，以造成既成事实。在这种情形下制定的宪法草案与精神自然是不言而喻了。

《天坛宪草》共11章，113条，它基本上沿袭了《临时约法》的精神和原则，但只在个别具体内容又有所改变。

首先，关于国会的规定，较《临时约法》具体，如国会采用两院制，以及国会的建议权、不信任权等，都是《临时约法》所没有的。尤其是关于国会的审判权的规定，众议院弹劾大总统、副总统和国务员后，由参议院进行审判，参议院在审判时，非以出席者三分之二以上之同意，不得判决为有罪或违法。判决大总统、副总统有罪时，应黜其职，其罪之处刑，由最高法院定之。判决国务员违法时，亦应黜其职，并得夺其公权，如有余罪，付法院审判之。这些规定，显然是加强了原来的立法权，现在的立法权大大超过了行政权，总统基本上只成了一种摆设。

其次，关于责任内阁制，《天坛宪草》继续沿用了《临时约法》的责任内阁制，规定国务员赞襄大总统对于众议院负责任，大总统所发命令及其它关系国务之文书非经国务员之副署不生效力。同时还规定，当国务员受不信任之议决时，大总统非依第七十五条之规定解散众议院，应即免国务员之职。这些规定，实际上责任内阁变成了国会的办事机构，这样立法也更加高于行政权。

其三，关于人民权利义务。《天坛宪草》关于人民权利义务的规定，与《临时约法》相同，但比原来有所较为具体。

其四，关于宪法的修正与解释。《天坛宪草》关于宪法的修正作了严格规定，宪法修正之发议，“非两院各有列席员三分之二以上之同意，不得成立。两院议员非有各本院议员总额四分之一以上之联署，不得为修正宪法之提议。”（109条）而且，“国体不得为修正之提议。”（110条）负责修改宪法的机关为“宪法会议”宪法会议由国会议员组织之，非总员三分之二以上之列席，不得开议；非列席员四分之三以上之同意，不得议决（113条）。显然，对宪法修改规定如此严格的程序，目的就是为了保障宪法的稳定，藉以维持政府权力的均衡，不至于受到行政权扩大的侵害及影响。此外，宪法的解释权，也属于宪法会议。

当然，《天坛宪草》也对《临时约法》中又不得不对总统权力及行政权作了一些让步。这主要表现在：第一，大总统的紧急命令权，“大总统为维持公安或防御非常灾患，时机紧急，不能召集国会时，经国会委员会之议决，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令”（第65条）。第二，大总统令国会停会之权，“大总统得停止众议院或参议院之会议。但每一会期，停会不得过二次；每次期间不得过十日。”（第74条）第三，大总统解散国会之权，“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得解散众议院。但同一会期不得为第二次之解散。大总统解散众议院时，应即另行选举，于五个月内定期继续开会。”（第75条）另外，根据《国会组织法》的规定，当众议院被解散时，参议院亦必须停会，直到新的众议院选举完成正式开会时，参议院才可复会。

对《天坛宪草》有关大总统权力的规定中，后人争议最多的，就是解散国会的权力。就在当时国会讨论宪法草案时，关于这项权力也有不同的看法。反对这一规定的主张为：

1.本草案既采用责任内阁制，则国会与内阁间同其步调，当不致有解散之事实；

2.规定解散权，则国会之势减削，政府即难免无专制之危险；

3.条文中有于五个月内定期召集之规定，但中国土地辽阔，交通不便，五个月不能齐集，即使果能依期召集，而此五个月之中，无监督政府机关，岂非予政府以自由行动之机会；

4.以参议院间接选举之少数人，解散直接选举之多数人，此项理由根本上不能成立；

5.本草案既规定大总统由国会选出，则大总统无权可以解散众议院，是此种条文显系自相背戾；

6.各国解散众议院多因预算案不能成立，如预算案不能成立而又有救济办法，自无解散众议院之必要；

7.本草案于众议院议员任期，只定为三年，任期既短，民意不致十分变动，即不必待其判决；

8.原案既规定于同一会期内，不得力第二次之解散，是甲内阁有解散权，而乙内阁无解散权，此理亦不甚通。

而赞成这一规定的主张则认为：

1.第一，立法精义，三权分立，贵得其平。解散权本属行政部之一种行政策略，不能以自身系立法部之议员，即思将立法部之权预为加重。

2.国会为人民代表，设不称职，自宜诉之于全国国民，得最后之判决。

3.行政部有解散权，则国会之不信任权不致任意行使。

4.如仅许众议院有不信任投票权，而不许大总统有解散权，则政府终无保障，欲冀政治良善，必不可得。（参见杨幼炯：《近代中国立法史》，第一五一至一五二页。）在表决时，对这一提议赞同和反对的意见都没有超过法定人数，于是虽不了了之，但这项规定在草案中却得以肯定下来。

虽然从宪法学的角度而言，解散国会权作为权力制衡的内容之一，被西方国家的宪法，如英国、法国等所采用，但其具体含义是不同的。而《天坛宪草》的这一规定，显然是出于特定的需要，因此对西方宪法这一规定的沿袭上也显得不伦不类。杨幼炯认为，“大总统解散众议院须经参议院同意，然众议院之多数党，大半为参议院之多数党，既为同党，必不能同意。且须得参议院列席议员三分之二以上之同意，则虽有过半数之参议员赞成政府之主张者，亦不能同意。同意既若是其难，则解散之目的不能达，何如不规定之为愈。”（杨幼炯：《近代中国立法史》，第152页）陈茹玄认为，“至于解散下院，原为诉诸人民之意，故内阁之为是为非，选民实为其最高裁判者，又何必经参议院之同意？夫参议院之自身，原为国会之一部，今授国会此部以解散他部之‘同意权’，于理已有所不通。实行时梗碍尤多。苟参议院之多数为同党也，则行政部必不易得其同意，此种解散权将等于乌有；苟参议院之多数与众议院之多数为两敌党也，则参议院可勾结行政部利用此权以排挤反对党，使立法部内失协作之精神，生猜忌之恶感，而参议院遂永陷于政治漩涡而不能自拔，其弊可胜言哉！英国为内阁制发祥之地，未闻其政府解散下院须得上议院之同意也。此项条文，显然抄袭法兰西之制度，然法兰西一八七五年之宪法，大半成于帝制党人之手，欲故增上院以抑下院，故虽共和奠定，而其上院尚有终身之议员。此种制度炬足为后来之模范者哉！”（陈茹玄：《中国宪法史》，第55至56页）这些看法，从法理和“三权分立”的原则来看上来说是有其道理。

但从当时的现实情况来看，宪法草案中的这一规定，同样体现了国民党的议员想通过这一规定来限制总统的权力的目的。在条文中肯定总统解散国会权，但又附加必须得参议院列席议员三分之二同意的限制，而从当时参议院同众议院的组织及相互关系来看，这个附加条件显然是不可能实现的，这就在肯定总统解散国会权力的同时，又在事实上“合法”地剥夺了总统的这项权力。因此，在这一问题上，宪法草案的起草者们同总统玩弄了一场法律上的文字游戏以达到他们的目的。

《天坛宪草》由于基本上是《临时约法》的沿袭，特别是在一些较重要的国体性质等，相互权力等问题没有做什么改变，这样《临时约法》的矛盾并没有解决，实际上《临时约法》等于没有进行修正。而且《天坛宪草》的产生本身就是一种违背《临时约法》关于这一点，袁世凯提出，国会在《大总统选举法》的公布权上，违背了《临时约法》。他说：“《临时约法》第22条内载：参议院议决事件，咨由临时大总统公布施行；又第30条内载：临时大总统公布法律等语。……查民国立法程序，约法暨国会组织法定有明文，一为提案，二为议决，三为公布，断未有但经提案议决，而不经公布，可以成为法律者。大总统选举法案，若为法律之一种，则依据《临时约法》第22条、第30条之规定，当然应由大总统公布”，而现在《大总统选举法》由宪法会议径行公布，仅抄录全案咨达大总统，显然与《临时约法》规定不符，“其蔑视本大总统之职权关系犹小，其故违民国之根本约法影响实巨。”（《袁大总统书犊汇编》卷一）他援引了《临时约法》中关于大总统有提议增修约法之权的规定，（《临时约法》规定的是“临时大总统得提出法律案于参议院”），由国务院派施愚等人向宪法起草委员会陈述修改宪法的意见。但是国民党控制的宪法委员会认为大总统对该会无提案权，自然也就无权派员出席宪法会议、陈述意见之必要，并以政府委员出席宪法起草会议没有法律上的依据为由。拒绝了总统的意见。

对于《临时约法》本身，袁世凯在《致众议院咨请增修约法案文》中说：“《临时约法》之良否，究为政治良否之所关。本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实习凭”，“其于国家之根本组织，固系因约法施行之结果，而粗具规模，然于国家之政治刷新，要亦因约法施行之结果，而横生障碍。综计临时（政府）期内，政府左右支细于上，国民疾首盛额于下，而关于内治外交诸大问题，利害卒以相悬，得失仅以相等。驯至国势日削，政务日堕，而我四万万同胞之樵淬于水深火热之中者且日甚。凡此种种，无一非缘约法之束缚驰骤而来。”因此，社会舆论“大率主张以修改约法一端为国家救亡之上策”，而修改约法的主要内容，便是解除立法对大总统的行政权力的限制，明确立法与行政二者的关系，“以本大总统之愚，以为《临时约法》第四章关于大总统职权各项规定，适用于临时大总统已觉有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将日甚”，“本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻肯吾四万万同胞之生命财产之重，同受束缚于约法。”（《袁大总统书犊汇编》卷一）咨请国会对《临时约法》关于总统权力的规定先行修正，删去对总统权力进行限制的条款。

袁世凯提出的修订《临时约法》的要求都被国会国民党议员拒绝，这样在宪法草案中改变《临时约法》关于限制总统权力的规定，明确立法与行政二者的关系的要求被拒绝。与此同时，国会的国民党议员一方面想继续通过《天坛宪草》限制总统，另一方面他们又暗地里与社会上的一些“乱党”勾结，策划新暴力夺权的阴谋，结果被政府查获。在这种情况下，总统只好通电全国各省都督及民政长官，对《天坛宪草》表示反对，而对与“乱党”勾结的阴谋制造内乱和阴谋夺权的国民党议员的资格。这样一来，由于剩下的议员不足法定人数的半数，不能举行会议。11月13日，两院议长发出通告，宣布国会停止议事。1914年1月10日，袁世凯被迫启用解散国会的权力，下令停止参众两院议员职务，解散国会，这样由《天坛宪草》带来的矛盾也就自然结束。

（待续）