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黄宗羲定律意义何在？

黄宗羲定律是秦晖先生根据黄宗羲《明夷待访录》中的有关记述和评论总结而成的。它描述了中国历史上历次税制改革的一些规律。定律的内容虽然已经提出几百年了，但是直到秦晖先生将其总结出来并加以自己的诠释之后，它才得到了这样一个独有的名称。在温家宝总理在十届全国人大一次会议的记者招待会上提及这个定律之后，该定律更随着人们对三农问题的关心和对近年来以并税式改革为重要特征的农村税费体制改革的关注而迅速传遍神州各地。那么，这个定律究竟说了些什么，意义何在呢？本文将对此做一些分析，并提出作者个人对农村税费体制改革及三农问题的一些见解。

黄宗羲在《明夷待访录?田制三》中这样说：“唐初立租庸调之法，有田则有租，有户则有调，有身则有庸。租出谷，庸出绢，调出缯纩布麻，……杨炎变为两税，人无丁中，以贫富为差。虽租庸调之名浑然不见，其实并庸调而入于租也。相沿至宋，未尝减庸调于租内，而复敛丁身钱米。后世安之，谓两税，租也，丁身，庸调也，岂知其为重出之赋乎？使庸调之名不去，何至是耶！故杨炎之利于一时者少，而害于后世者大矣。有明两税，丁口而外有力差，有银差，盖十年而一值。嘉靖末行一条鞭法，通府州县十岁中，夏税、秋粮、存留、起运之额，均徭、里甲、土贡、雇募、加银之例，一条总征之。使一年而出者分为十年，及至所值之年一如余年，是银力二差又并入于两税也。未几而里甲之值年者，杂役仍复纷然。其后又安之，谓条鞭，两税也，杂役，值年之差也。岂知其为重出之差乎？使银差、力差之名不去，何至是耶！故条鞭之利于一时者少，而害于后世者大矣。万历间，旧饷五百万，其末年加新饷九百万，崇祯间又增练饷七百三十万，倪元璐为户部，合三饷为一，是新饷练饷又并入于两税也。至今日以为两税固然，岂知其所以亡天下者之在斯乎！使练饷、新饷之名不改，或者顾名而思义，未可知也。……嗟乎！税额之积累至此，民之得有其生者亦无几矣。”他将此现象概括为“积累莫返之害”。[1]

秦晖先生对这段话的解释是：“唐初的租庸调制度本来分为土地税（即“租”，征收谷物）、人头税（“庸”，征收绢）和户税（“调”，征收麻布）。晚唐杨炎改革为两税法，全都以贫富（即占有土地的多少）为标准来征收，虽然没有了户税和人头税的名目，其实这两项征收已经并入了土地税中。相沿至宋朝，一直没有从中减去户税和人头税，然而却在此之外重又开征新的人头税目（“丁身钱米”）。后人习以为常，认为“两税”只是土地税，“丁身”才是户税和人头税，其实那是重复征收的。如果当初不把庸、调之名目取消，何至于此？所以杨炎的税制改革一时有小利，却给后世留下大害。到明代，在两税、丁口税之外，又征劳役（力差）和代役租（银差），本来是十年轮一次的。嘉靖末年改革为一条鞭法，把两税、丁口、差役和各项杂派全都归并到一起征收，原来每十年中轮值一年的差役负担，如今分摊到十年里征收了。这实际上是把银、力二差又归并到了两税中。但不久每到轮值之年，各种杂役又纷纷派了下来。后人习以为常，认为“条鞭”只是两税，而杂役则是该着轮流当差的，谁知道那也是重复征收的？如果当初不取消银差、力差的名目，何至于此？所以一条鞭法也是一时有小利，却给后世留下大害。到明末，朝廷又先后加派旧饷（辽饷）500万两，新饷（剿饷）900万两和练饷730万两。户部尚书倪元璐要改革，又把三饷归并为一，实际上是把这些杂派又并入了正税（“两税”）。如今（黄宗羲写作时的清初）人们以两税之征为理所当然，岂知其中包含的三饷加派正是导致明朝灭亡的原因之一！设若三饷之名目不改，人们或许还会顾其名思其义，知道这是税外的加派，以后再加不得了。天哪！这样每改革一次，负担就加重一层，老百姓还有生路吗？”

秦晖先生进一步诠释说：“它（并税式改革）的中长期效果却无例外地与初衷相反。原因很简单：原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊，但这些税种包括了能够“巧立”的一切“名目”，也使后来者难以再出新花样。如今并而为一，诸名目尽失，恰好为后人新立名目创造了条件。时间稍移，人们“忘了”今天的“正税”已包含了以前的杂派，一旦“杂用”不足，便会重出加派。”[2]

按照黄宗羲和秦晖两位先生的逻辑，人们先验的应当按照一定的名目交纳一定数量的税赋，其中包括正赋和一些杂派。因为并税式改革合并了这些税赋，取消了各种杂派的名目，所以过了一段时间之后，人们就会以为这些杂派没有被征收过，从而有利于加派的产生。遗憾的是，这一逻辑的基本前提就是不正确的，根本就没有什么先验的规律来规定人们应当按照什么名目（税种）交纳多少数量的税赋。

就税种来讲，从周代开始，就出现了正赋与杂派并存的局面，此后这二者的名目和内容都不断的变化着。正赋由周代根据“井田制”制定的“十夫有沟”、“九夫为井”制度开始，经历了春秋战国时期的“初税亩”改革，逐渐形成了田赋（土地税）和算赋（人丁税）两大主要税种。唐初将以前历代税赋总结为“租庸调”，配合按丁授田的均田制，形成了“只问丁身，不问财产”的以人丁税为主体的制度。自唐代中叶，均田制瓦解之后，唐德宗建中元年（780），采纳宰相杨炎的建议，改行两税法，将租庸调和各项杂税合并为夏秋两税，改以财产（主要为土地）为征收标准。宋代王安石在两税基础上增加了“免役钱”，将以劳役形式征收的户税改为以货币形式征收（宋代农业税已不占财政收入的主体，是否应将农业税视作‘正赋’还可以商榷）。明代张居正改革，行一条鞭法，将各项正杂税收统统摊入土地税。清代“摊丁入亩”的改革也秉承了同样的指导思想，将人丁税和其他杂派并入土地税征收。[3]晚清以后中国的经济社会面貌发展了重大变化，农业税不再是国家财政收入的主体，“正赋”的内涵发生了革命性的变革，与封建社会的“正赋”已经无法相提并论了。今年初，政府明确提出了在已经取消农业特产税（除烟草税外）的基础上，五年之内取消农业税的计划。曾经做为中国的“正赋”达2600多年之久的农业税就要走下历史舞台了。相对变化较少的“正赋”尚且发生了如此多的演变，各种杂派的变化就更加让人眼花缭乱了。早在周代，就有了在正赋之外的“罚布”等十几种杂派，此后杂派名目越来越多，到明代已经不下千种。[4]到近代之后，由于自然经济被打破，社会分工变细，同时也出现了许多新的经济活动，杂派的种类就更加繁多了。仅以长沙一地为例，近代增加的主要杂派就有厘金（1855）、屠宰税（1908）、娱乐税（1908）、船舶税（1908）、印花税（1909）、烟酒公卖税（1915）、验契税（1924）等等。至于当代农村的各种杂派，在税费改革以前，据中央农民负担监督管理部门的统计，中央一级的有93项，地方一级的有269项，而各种没有正式名目、无法统计的“搭车”收费更是难以估量。《中国农民调查》一书的作者陈桂棣、春桃列举了一些农村杂派的名目，共有7大类，上百种，其中仅“村干部及非生产人员支出”一类就有“党支部书记、村委会主任、会计的定额补贴；民兵连长、治安委员、团支部书记、妇女主任、村民小组长的误工补贴；兽医员、农技员、广播员、护林员、护坡员、报刊投递员、清洁卫生人员补贴；电工、水工、木工、瓦工以及村里安排的一切勤杂工的补贴等”20种之多[5]。

上面赘述如此之多，其实只是为了说明一件事，那就是我国的税赋项目自古以来就是在随着社会经济条件的演变而不断变化着的，各种各样的税目花样翻新、层出不穷。根本不存在什么先验的规律来规定哪些是应该交纳的、哪些是不应该交纳的。以长沙的验契税为例，这项杂派是1924年才设立的，按秦晖先生的观点来看，属于“新立名目”、“重出加派”，鉴于“今天的‘正税’已包含了以前的杂派”，所以不应该再征收了。但是，支持这些税目的人完全可以这样辩解：社会经济是在不断发展中的，在商品经济条件下，契约成为确定人与人之间经济关系的纽带，因而“验契”这项活动才变得重要起来。这一活动在自然经济的条件下可能是根本不存在或者微乎其微的，因此被并入“正税”的过去的那些杂派中并没有包括这一项活动的费用，所以征收验契税是应该的。对于这样的理由，如果没有对实际情况进行深入细致的研究，仅仅从名目这样一个表像上来看，我们是无法说它究竟是正确还是错误的。因为我们无法否认社会经济确实在发生变化，从而税种也应当发生变化这个事实。如果不承认这一点，坚持认为只有过去征收的“正赋”和已经包涵在其中的那些特定项目的杂派才是人们应该交纳的税项的话，那么在5年之后，当初的“正赋”――农业税就会被完全取消，那时候是不是一切税收都成了不该交纳的苛捐杂税呢？也正是因为这一点，想增加税赋的人总可以利用类似的理由（不管是真有理还是假有理），巧立名目，达到加税的目的。就算是把过去收过的所有税项一一列举出来也无济于事，因为一来社会经济是不断变化着的，总会有新的经济活动来为新的税项提供理由，二来人的想象力是无穷的，有了收税的权力和意愿，还怕没有收税的借口吗？人们既然能够发明出1000种杂派的名目出来，难道第1001种就发明不出来了？就拿“村干部及非生产人员支出”来说，新增一个第21种，“民兵副连长误工补贴”，跟原有的那20种就并没有重复啊！你能说它就一定不合理吗？所以说，秦晖先生所说的“包括了能够‘巧立’的一切‘名目’”是根本不可能的事情，“后来者”总可以“再出新花样”。保留过去繁多的税种名目对于制止以新名目征收苛捐杂税是起不到什么有效作用的。

不仅仅税收的名目不是先天决定的，针对每一名目应交纳的税额同样也不是先天决定的。《银雀山汉简?孙子兵法?吴问篇》中有这样的记载“孙子曰：‘可。范、中行是（氏）制田，以八十步为（畹），以百六十步为（亩），而伍税之。其□田陕（狭），置士多，伍税之，公家富。公家富，置士多。主乔（骄）臣奢，冀功数战，故曰先[亡]。……公家富，置士多，主乔（骄）臣奢，冀功数战，故为范、中行是（氏）次。韩、魏制田，以百步为（畹），以二百步为（亩），而伍税[之]。其□田陕（狭），其置士多。伍税之，公家富。公家富，置士多。主乔（骄）臣奢，冀功数战，故为智是（氏）次。赵是（氏）制田，以百廿步为（畹），二百册步为（亩），公无税焉。公家贫，其置士少，主金（俭）臣□，以御富民，故曰固国。晋国归焉。’”[6]由此可见，自古以来，同一税种就可以有着不同的税率，哪怕是在同一国家、同一时代，在不同官员的管辖区域内税率都可以有着巨大的差异，更不要提数千年来税率的演变了。就从田赋来看，从《银雀山汉简》中提到的五税一、秦代的十税一到汉初的十五税一，再到汉景帝时的三十税一，高低相差达6倍之多，甚至还有无税的。税率的差异直接影响到人民负担的大小，哪怕是名目上没有丝毫变化。秦晖先生和黄宗羲先生置税率于不顾，一门心思的去计较名目，实在是让人费解。秦晖先生认为正赋（田赋）是应该交的，但是这应该交的钱究竟是五税一呢？还是三十税一呢？不对当时当地的社会经济条件进行有针对性的分析，我们是不可能得到合理的答案的。秦晖先生仿佛认为只要让当权者无法提出新的税目，就可以在很大程度上防止增加人民的负担，但是，当权者完全可以在不改变原有税目的情况下，通过改变税率来改变税收总量。譬如东汉初年，刘秀曾将田赋改为十税一，这并没有增加新的税目，税率也不是史无前例的（刘秀大可为自己辩护说真正应该收的税是秦代的十税一，而不是景帝的三十税一），按秦晖先生的逻辑来看，似乎没有什么不妥的地方，但是农民的负担却一下子增加到原来的3倍！我们再回过头来看一下秦晖先生大喊不公的清代“摊丁入亩”改革。秦晖先生认为既然人丁税已经摊入了田赋，那么以后就不应当再征收，但是“实际上，力役或人丁负担不久又在合并后的‘地丁银’之外重复出现，到晚清、民国时，‘地丁属地，差徭属人’又成了各地的常规”[2]，因此这是极为不公的。如果仔细审视秦晖先生的逻辑，我们就会发现，他所认为不公的地方，其实只是圣旨里少了一句话，或者说是说错了一句话。那就是，“把人丁税摊入田赋”，只要把这句话改成“取消人丁税，同时提高田赋税率，并使得增加的田赋总量与取消的人丁税总量相等”，那么一切就公平合理了，以后再恢复人丁税也就不是新立名目或者重复征收了。虽然对人民来说，这两者之间实际上没有任何区别。

由此可见，“黄宗羲定律”的基本逻辑是站不住脚的。仅仅关注于税收名目变化的这一定律完全没有把握到农民负担问题的关键所在。虽然，它确实是反映了中国历代税收体制发展的一种现象。但遗憾的是，该定律对这一现象的解释并没有反应出问题的本质来，而且有可能将人们的注意力从问题的本质上吸引走，从而不利于找出真正能够解决问题的方法来。

如果说名目不是问题的关键的话，那么问题的关键是什么呢？

西方经济学常以饼来比喻价值，我们这里不妨也借用一下。如果把农村的全部生产总值看作一张大饼的话，那么我们要考虑的无非是两个大问题，一是饼有多大，二是如何分这张饼。农民负担问题主要在后者，也就是如何分这张饼上，而分饼的问题又可以细分为两个问题，一是如何在农民和政府之间分饼，二是如何在农民与农民之间分饼。体现在税收问题上，前者是税收总量的问题，后者是以什么样的标准来征税，或者说如何把税收总量分配到每个农民头上的问题。

首先来看看如何在农民之间分饼。前面已经提到过，中国历史上“正赋”的两个最重要的组成部分是田赋――租（土地税）和算赋――庸（人丁税）两者，户税――调实际上可以看作是后者的变体。这两种税收代表了两种主要的征税模式，一是根据财产/收入（土地）来征收，富人多征、穷人少征；二是根据人数（丁数），不论贫富，每个人都交纳同等数量的税赋。税收牵涉到财富的再分配，不是一个帕雷托改进的过程，因此对税收制度的评价离不开评价者的价值观取向，如果我们的价值观是要维护大多数人的利益的话，毫无疑问，按财产征税是比较好的一种制度。而且，由于穷人的负担能力有限，要想收到较大数量的税赋也只能按财产区别征收。但是，这种制度的问题在于成本较高，要想搞清楚每个人的收入着实不是易事。而且，如果税率区别过大，也会打击人们创造价值的积极性。因此，在贫富差距不是太大的情况下，按财产征税可能会得不偿失。正是由于这个原因，在农村税费体制改革刚开始试点的时候，农业特产税这一按收入征收的税种就被摊入了农业税（农业税表面上是按土地征收，但在农村联产承包责任制之下实际上相当于按人口征收，因为土地是按照人口分配的），此后更被彻底取消。因此，通常在贫富分化不严重的情况下，税收适宜以人丁税为主，在贫富分化严重的情况下，税收多以财产/收入税为主。

这种现象在中国历史上曾经多次出现过，其中最典型的，可以算是杨炎的两税法改革。唐初实行的租庸调制，名义上是分别征收土地税、人丁税和户税，但由于同时实行了“计口授田”的均田制，使得土地数、人丁数和户数（每户规模差距不大）实际上是等比例变化的，因此在征收的时候是“只问丁身，不问财产”的。也就是说，租庸调制实质上是在贫富差距不大的情况下采用的人丁税。随着时间推移，土地兼并愈演愈烈，加上安史之乱的冲击，到唐德宗时均田制已经完全瓦解，贫富分化极其严重。按人口征收的租庸调制一则变得非常不公，二则也限制了朝廷所能够征收的税赋总量，已经不再符合时代要求。因此，在宰相杨炎主持下进行了税制改革，推行以财产（土地）为主要征收标准的两税法。两税推行之后，一方面国家财政收入大增，由每年600万贯增加到每年2400万贯（盐税除外），另一方面，贫困农民的负担也没有增加太多，甚至可能有所减少，总的效果相当成功。此后明代的一条鞭改革，清代的摊丁入亩改革都是发生在王朝中后期，土地由王朝初兴时的较为平均逐步转变为较为集中的时期，也都有着类似的背景。秦晖、黄宗羲两先生只看到表面上税收名目的变化，而没有看到实质上税收基准的变化，自然是难以得出正确结论的。（其实，两税之中也有户税的名目，秦黄二先生却以为没有，并认为后来税收负担的反弹含有户税名目取消的作用，可见二位先生连名目都没有研究透彻，更可见后来新加派的产生并非户税名目取消的结果）

今天的农村联产承包责任制实际上与唐代的均田制十分相似，都是将土地按人口分配给每一个农户，造就出一大批小自耕农。由于土地理论上归集体所有，个人不得买卖，所以土地兼并并不严重，农民之间的贫富差距相对也不算太大。因此采用人丁税是比较适宜的方法。当然，随着经济的发展，农村贫富差距也可能会逐渐加大，但是这一差距多半将会是由于从事非农业经济引起的，譬如务工经商办厂等等，调节由这些原因产生的贫富差距主要要靠工商业税收，如企业和个人所得税等，不在本文的讨论范围之内。

接下来要讨论的是如何在政府与农民之间分饼的问题，也就是税收总量应该是多少。理论上来说，讨论这个问题应该先从我们需要多大的政府，多少东西应当由政府作为公共品来提供谈起。举个极端一点的例子，假如政府能够高效的提供一切商品与服务的话，让农民把所有的收入都交了税也是可以的，只要此后他们的一切需求都由政府提供就行。在一些集体致富、基层政府组织效率很高的样板地方，如南街村、华西村等，我们确实看到了这样的影子。但遗憾的是，这并不是中国农村的一个普遍面貌，由于许多地区基层政府组织的涣散与低效，交上去的税赋相当大的部分都被吃掉了，公共品的提供跟交纳的税赋总量常常不成正比。在这样的情况下，我们首先要解决的问题是政府的效率问题。这个问题不解决，对政府理论上应当提供多少公共品的讨论只能是空谈。

基层政府效率低下，冗员众多，对民众盘剥严重，自古至今都是我国农民负担问题的一个重要原因。“头税轻，二税重，三税是个无底洞”这个民谣深刻的说明了这个道理。这里面“头税”指得是国家征收的农业税（过去还有农业特产税），“二税”指得是乡村两级组织收取的提留统筹费用，又称“三提五统”，“三税”指得是其他各种各样的摊派费用。由此看来，农民最主要的负担来自基层政府组织，而不是中央政府。这么多的提留统筹摊派费用都干什么去了呢？另一个数字可以提供一个重要的参考。我国在编的党政机关干部，1979年是二百七十九万人，1989年则上升为五百四十三万人，到1997年，这个数字竟达到了八百多万人。在人口增长40％的这段时间里，干部人数却增长了差不多2倍！而这里增长最快的，又是县乡两级干部，据估计，这两级的机构和人员数在这些年里增长了至少10倍！1998年财政部部长助理刘长琨透露：“汉朝八千人养一个官员，唐朝三千人养一个官员，清朝一千人养一个官员，现在四十个人养一个公务员。”[5]而且，这里面还没有包括其他财政供养人员（包括离退休人员和教师）、村组干部以及数量无法统计的编制外人员。据统计，全国4.5万个乡镇，财政供养人员达到1280万人，此外还有380万名村干部。仅湖北一省，县乡两级财政供养人员就在150万人以上。在精简改革中，仅一个县就精简了乡镇人员12136人，其中大多数是超编和临时人员以及村组干部。[7]这些编外人员，大多数是冗员，一方面对农民提供的服务非常有限，另一方面却又要“发工资，还要发奖金；不仅要多拿，还要吃好住好，还要建办公楼、住宅楼，还要配备车辆，配备电话，配备‘大哥大’”。[5]有这样多的人要白吃白喝白拿白用，农民负担不重就真的奇怪了。对这种情况，中央并非一无所知，曾经几次三番下文要精简机构，清退人员，但结果却往往成效甚微、甚至于适得其反。

这究竟是为什么呢？究其根本，还是由不合理的行政体制造成的。目前我国现行的五级体制，县乡两级都属政府编制，对上级政府负责，行政首长虽由人大任命，但其实靠得也是上级的提名。在《村民委员会组织法》实施后，村长已由村民选举产生，但村支书实际上仍要靠上级提名。而且《村民委员会组织法》颁布不过5年时间，实施上还未必尽善尽美，不可避免的还会受到上级的影响。在这些基层政府组织对上负责的同时，他们运作所需的经费却大部分不是来自上级政府，而是来自他们直接向农民征收的各种提留统筹摊派费用。用形象一点的话来说就是，虽然这些人要听国家的，但国家却没有给他们发钱，而是给了他们向农民收钱的权力。这样的体制就使得这些基层干部可以恣意向农民索取，而又不必对农民负责。这样的好事有谁不会想做呢？不但自己要捞好处，而且要把七大姑八大姨都拉过来一块享用好处，无怪乎基层组织里会有那么多的编外人员和临聘人员了――因为上级政府控制不了基层组织的财源，自然也就无法控制这些编外人员的数量。当然，他们要受上级政府的制约和监督。但是在上级政府和农民之间却没有正常的直接沟通的机制。在农村中既没有独立的监督机构，也没有活跃的媒体，农民对乡村干部有意见根本无从反应。唯一的体制内渠道就是上访――告御状。而这种形式，一方面成本极高――来往交通食宿的费用和动辄数月数年的时间对农民来说都是难以承受的，甚至还可能会有生命危险，另一方面又有严重的搭便车问题――一个人上访成功，得益的是全村全乡的群众，而这个上访者本身得到的好处却很有限。这决定了信访这种模式作用将会是相当有限的，只能够解决个别特别突出的问题。由于在农民和上级政府之间缺乏独立有效的沟通渠道，一切上传下达都要通过基层干部进行，这就使得他们对上对下在信息上都占有了巨大的不对称的优势。对下，他们可以隐瞒中央政策，私自增加农民负担，对上，他们又可以掩盖农民不堪重负的实情，既便有农民敢于上访，与上级政府取得了联系，他们也可以把这样的农民说成是逃税抗税的坏分子。在缺乏其他信息渠道的情况下，除非上级政府真正下大力气严查，否则只能相信他们的说法。而中国农村如此广大，上级政府又哪里来的能力对每一起上访都打破砂锅问到底呢？

对下有权无责，给了基层干部对农民乱摊派的力量，自收自支，给了基层干部对农民乱摊派的激励，信息的巨大不对称优势，又为基层干部能够长期的欺上瞒下提供了保障。这三条，正是农民负担问题积重难返、久拖不决的根本原因。

并税式改革，除了前面提到的改变征税基准的意义之外，另一个重要的目的，就是为了缓解信息不对称的问题。通过合并税种，固定税率，并税式改革最大程度上的简化了税收制度，从而尽可能的让农民能够更清楚的了解到上级政府的政策，减少了基层干部从中捣鬼渔利的空间。试想如果征收的税费像改革前那样由362项组成，每一项都有由不同的部门发的不同文件，规定了不同的税率和征收办法，这样复杂的系统，有几个人能搞清楚？基层干部在里面偷偷增加几项，或是把税率调高一些，又有几个农民能够分辨出出这是合法还是非法的？但如果只有一项税收，而税率又由国家公诸天下，那么农民就能够方便的搞清楚哪些钱是国家让交的，哪些钱是干部自己加派的，从而有可能对不合法的收费进行抵制。这也是为什么并税式改革总是与“易知由单”“农民负担卡”之类的配套措施同时推行的缘故。

并税式改革在解决信息不对称问题方面所起到的效果是有目共睹的，历史上的两税法改革，一条鞭改革，摊丁入亩改革在初期都取得过很好的效果，“公私称便”，农民负担常有相当程度的减轻。今天的农村税费体制改革在许多地方也有着显著的成效。[8]但是，在改革过了一段时间之后，常常会出现农民负担问题死灰复燃的现象，各种杂税摊派再起。这也正是“黄宗羲定律”所捕捉到的现象。

产生这种现象的原因，是并税式改革并没有能够从根本上解决问题，它既没有触及到基层干部对下有权无责的问题，也没有改变税费自收自支的体制，就是在信息不对称方面，它也没能解决信息“上传”的问题，只是对信息的“下达”有了一定的改善，而且这种改善还不是完全彻底的。

仅仅是合并税种并不能改变基层干部对农民加派的权力和欲望，虽然农民现在可以比较容易的分辨哪些税费是基层干部自己加派的不合法负担，但是只要信息“上传”的渠道被堵住，唯一能够在体制内制约基层干部的上级政府仍然是不知道实情的，基层干部也就仍然可以恣意向农民攫取。过去中央也出台过农民负担不得超过农民收入5%的规定，也有不少农民知道这个政策，知道基层干部向他们多收了钱。但由于信息“上传”渠道不畅，他们依然是有冤无处申。偶尔有大胆上访的农民也常常遭到打击报复，甚至有被迫害致死的。如果基层干部们能够一手遮天到这种程度的话，那么就算并了税，他们也依然能够向农民征收哪怕是明摆着非法的费用。

另一个问题在于社会经济条件是在不断变化着的，因此所需要征收的税赋数量也应当随之变化。按照某一个特定标准确定下来的税率只能在一定时期内满足社会的需要，时间一长，不可避免的要进行调整。因此上级政府没有办法把税率完全卡死，必须要留出一点机动的空间。譬如这次农村税费体制改革中就规定了在合并后的农业税之外，还可以通过“一事一议”的方式来筹措资金。这就给基层干部此后逐渐再行加派打开了方便之门。

正是由于这些局限性，使得并税式改革无法从根本上解决农民负担过重的问题，在改革之后，农民负担一次又一次的发生反弹。虽然这一现象与“黄宗羲定律”所描述的一致，但是造成这种现象的原因，却绝非是什么名目被归并之后老百姓忘记了哪些钱收过哪些钱没收。如果按照“黄宗羲定律”的逻辑，那么数以百计的税费的名目就应该统统保留下来，而这样做，非但无法解决问题，反而会把并税式改革所取得的那一点点成绩也彻底毁掉。真正要解决问题，必须从上面分析的那3个方面着手。

并税式改革试图从信息不对称方面着手解决问题。但是这方面是其实最难下手的。因为中国农村如此广大，情况如此千差万别，信息传递技术又不够先进，上级政府要对农村实施有效的管制是没有办法不通过一个中间环节的。有这样一个环节，就必然会有信息不对称的问题存在。当然，我们可以争取发挥新闻媒体的作用，或是建立独立的监督机制。但是这样做一来需要长时间的积淀、远水难解近渴，二来这种做法本身也会增加从事非生产性劳动的人的数量，从而加重农民负担。另一个方法是改革信访体制，譬如由独立监察部门处理上访案件，给指出重大问题的上访者以重奖和保护等等。这样做也许能够起到一定的成效，但是成本也会很高，因为如果上级政府对每个信访案件都投入大量资源去进行独立调查的话，这无异于重建一套新的基层组织，而这个成本最终还是要落到老百姓的头上。

比从信息方面下手更彻底一点的办法是解决激励问题。如果基层干部们的收入不是与向农民收取的税费直接挂钩的话，他们自然不会那么挖空心思的去加重农民负担了。早在北宋年间，王安石就提出了这个解决问题的办法。按宋朝制度，只有官员才能收到国家给的薪俸，而胥吏是没有薪俸的，但是允许他们向百姓收取常例钱来作为弥补。王安石向宋神宗提出将这些胥吏的薪俸一律由国家包下来，同时禁止他们再直接向百姓收钱。宋神宗担心这样会给国家造成很大的负担。王安石说：不然，给这些人发薪俸，每年也就是花个百余万贯，国家完全有这个财力。而如果让他们自己向百姓收钱，他们必定会瞒上欺下，鱼肉乡民，这样不但会造成极度的不公平，而且他们攫取的钱也会大大超出这百万贯的正常开支。所以哪怕是向百姓新增百万贯的税收，拿这些钱给胥吏发薪俸，最终百姓也还是得利的。宋神宗采纳了王安石的意见，改革取得了很好的效果。如果能够将这种方法用于今日，将自收自支改为统收统支，就可以在很大程度上除掉基层干部增加农民负担的动机，上级政府可以有效的控制基层组织的规模，同时这种做法也可以起到转移支付的效果，改变基层干部间收入分配不公的情况。如果不能实现全国范围的统收统支，那么在省、市范围内实现统收统支应该也可以取得相当的效果。这种方法较之简单的归并税种更为深刻彻底，同时也颇具可行性。

然而，改变激励仍然只是解决了问题的一个方面。它能够防止基层干部向农民乱收钱，但却不能促使基层干部向农民提供足够、高效的服务。农村终究还是要建设、要发展，基层政府组织提供公共品的功能不能够抛弃。尽可能减小政府，“与民休息”的观点只是权宜之计。我们不可能让农村永远停留在自给自足的小农经济之中。而要解决这个问题，让基层干部真正向农民、向纳税人负责，就必须改变现有的政治体制，普及真正的基层民主，让人民的利益而不是上级领导的喜好来决定什么人能够担任基层干部。只有这样做，才能让基层干部真正明白，人民才是自己真正的主人，才是自己真正应该为之负责、为之服务的对象，自己的权力是人民而不是上级领导赋予的。只有这样做，才能从根本上解决基层组织效率低下的问题。在《村民委员会组织法》颁布实施之后，村干部按要求应当由村民经民主选举产生。但村以上级别的干部和党务系统的干部的产生办法仍然承袭旧的体制。现在应当在大力落实《村民委员会组织法》的基础上，争取进一步将公平公正公开的民主选举扩大到乡镇一级，或者裁乡并镇，淡化以至于取消这一行政级别。对于党务系统，也应该积极推动党内民主建设，让支书们能够真正成为受党员、群众爱戴的好支书。

至此，关于农民负担问题的几个主要方面我们都已经讨论过了。虽然笔者不能苟同秦晖、黄宗羲二先生对造成“黄宗羲定律”的逻辑的分析，但有一点笔者是赞同两位先生的，那就是并税式改革并非一劳永逸的治本之法，如果其他问题不得到相应解决，仅仅靠并税是无法阻止此后农民负担问题的死灰复燃的，我们必须保持警惕，深入的思考解决问题的治本之策。也许“黄宗羲定律”的意义就在于此吧！

对农民负担问题的讨论到此似乎可以画上一个句号了，但是，“三农问题”却并没有在这里终止。到现在为止，我们只讨论了如何分饼的问题，而对另一个很可能是更关键的问题――饼有多大，或者说如何把饼做大，还没有提到。而这个问题不解决，三农问题就不可能真正得到解决，毕竟，对农民来说，他们真正关心的，并不是农民负担问题，而是农民收入问题。

为了对这个问题有个感性的认识，我们不妨从《中国农民调查》中开篇的例子――“丁作明事件”谈起。事件发生前，丁作明所在地安徽省利辛县纪王场乡路营村人均收入不足400元（1992），而当年人均摊派103.17元，占总收入的约25%。这大概可以算是中国农民负担比较严重的地区的一个典型了。从这个例子来看，一方面，农民负担确实对农民收入造成了很大影响，25%的负担已经远远超过了国家“农民负担不得超过人均收入5%的规定”，对于贫困的农民来讲，每人每年100多块确实不是一个小数。但是从另一方面来看，与封建社会相比较，这样的比率并不算高。解放前佃农交纳地租的比例通常是50%，有的时候还会更高一些，这还没有包括政府摊派的苛捐杂税和农民自身投入的生产成本。国民政府时期提倡“三七五减租减息”运动，其目的是要减轻农民负担，将地租由50%减到37.5%。这一运动实际上在大陆地区并没有取得什么显著的成效，而既便是成功了，其目标地租也仍然比25%要高出一半！作这样的比较，笔者并不是想说现在农民负担其实并不高，而是要指出，造成目前部分农民极度贫困的原因，绝不仅仅是农民负担问题。解决农民负担问题所能给农民带来的实惠是有限的，不是革命性的，其效果是比不上土地改革的。收入从300元增长到380元固然可以让农民缓上一口气，但是如果说300元是极度贫困的话，那么380元也绝算不上富裕。

在农民仅仅是松了一口气的同时，另一个方面却在不断亮起红灯。由于收入的减少，许多基层政府组织中不仅仅是臃肿的部分被砍掉了，而且直接影响到了公共品的提供，就连最起码的公共品――义务教育都维持不下去了。安徽省在实施农村税费体制改革之后义务教育经费缺口每年达17亿元，相当于全省乡镇可用财力的1/3以上。许多地区自税费改革以来就再没给教师发过工资。许多农民说：“现在是，轻了农民的担子，饿了教师的肚子，误了俺们的孩子！”维持不下去的不仅仅是义务教育，许多基层政府的正常运作也无法进行了。以安徽凤阳小岗村这个“中国改革第一村”为例，每年经费只有3080元，而几个村干部的工资每年就要9400元，给五保户的补助又要5400元，财政完全无法维持。维持不下去怎么办呢？只能借债，据统计，全国县、乡、村所欠债务有六千亿元之多，仅每年需要支付的利息至少在八百亿。[5]许多基层政府实际上早已破产。而且这还没有考虑到那数以百万计的地方政府“冗员”被裁撤之后的生计的问题。

之所以造成这样捉襟现肘的问题，是因为农村税费体制改革只触及了如何分饼的问题，而没有解决如何把饼做大的问题。虽然在重新分饼的时候，通过节约开支、减少浪费，创造了一些价值，但是如果这样创造的价值不够多，而资源总量又严重不足的话，那么不论把这个饼怎么分，也不可能从根本上解决农村贫穷落后的问题。

造成饼不够大的原因，从本质上来说，还是农村的生产力低下。现在实行的农村联产承包责任制实际上跟唐代的均田制并无太大分别，而农村的经济形态也比当时的小农经济强不到哪里去。几千万户小自耕农守着一小块土地年复一年的耕作，规模经济根本没法实现，通过资本积累、技术进步达到农业现代化更是无从谈起。虽然通过化肥、农药的使用和农作物品种的改良，使得亩产有所提高，但这种提高已经完全被人均耕地的减少所带来的负效应所抵消，最终的结果是，当前一个农业劳动力每年生产的粮食竟然与唐朝也相差无几，甚至可能还不如唐朝！我们能期望这种一千年前的生产力水平创造出多大的饼来呢？

农业要发展，农村生产力要提高，必须走集约经营、规模经济的道路。过去我们试图用集体化来达到这个目的，但是没有能够经受住实践的检验。由于农业生产关系中代理成本比较高，规模经济可能不足以弥补公有制企业在代理问题上的低效，因此也许在农业中比较适合发展私有经济。大概正是出于这样的考虑，一些专家学者才提出了让土地使用权私有、可转让的建议。不过，我们必须警惕的是，这样的做法必然会导致土地的集中和对农业劳动力需求的下降。虽然这种结果正是我们所希望的，但是，它同时会造成一个非常严重的问题：数以亿计的无地农民、剩余劳动力怎么办？解决的办法只有一条，那就是让他们离开农业，加入到工业或是服务业中去，他们中的很多人必须离开农村，到城市里去，到沿海发达的工业化地区去。我们现在的第二、第三产业有这个容纳能力吗？答案是否定的，因为既便是在目前土地兼并并不严重的情况下，农村都还有上亿的剩余劳动力无法消化，更不要提土地兼并之后了。而且，即使是有这个能力，农民在失地与在工业中找到新的位置之间也会有相当长的一段过渡时期，在农村社会保障体系几乎还是零的情况下，他们如何生存，如何渡过这段痛苦的日子呢？目前农村社会保障体系的角色很大程度上是由联产承包责任制来扮演的，在新的保障体系建立之前就把旧的毁掉将会是极其危险的，历史上一次次破产农民在走投无路之下揭竿而起的例子就是我们的警钟。宋朝，作为中国历史上极其罕见的“不抑兼并”的例子，可以为我们提供一定的借鉴。由于“不抑兼并”的土地政策，宋朝的土地高度集中，土地交易市场也非常活跃，据估算，当时不足1%的人口占有了全国土地的70%，而每年进入流通市场的土地占全国总面积的20%。在解决剩余劳动力出路上，宋朝一方面大力发展工商业，创造出了整个中国封建社会中最发达的工商业经济，从而吸纳了大量劳动力（仅信州铅山的一个铜铅矿就常雇有十余万矿工，日夜开采）。另一方面，宋朝创造出了极其特殊的社会保障体制。由于其雄厚的经济实力，宋朝是中国历史上唯一一个长期坚持募兵制的王朝。宋军官兵一般都有着不错的待遇，以至于在其他朝代常常成为阶级矛盾的导火索的招兵，在宋朝竟成了阶级矛盾的释放阀。每当一个地方出事，百姓难以生存的时候，政府就在那里大量募兵，"每募一人，朝廷即多一兵，而山野则少一贼"，这也正是宋朝农民起义较少的重要原因之一。正是这双管齐下，使得宋朝成功的缓解了农业社会向工商业转化的冲击，在农业集约化发展，工商业一派蓬勃的同时，也避免了大的社会震荡。我们在发展集约农业的时候，必须吸取历史上的经验教训，在足够发达的二三产业、健全的社会保障体制和有效的土地交易市场建立之前，不论是走合作化的道路还是走私有化的道路，都不可过于操切。

城市化，发展第二三产业，不仅仅是为了容纳农村的剩余劳动力。更重要的，它是中国真正走向富强、数亿农民真正摆脱贫困的唯一途径。西方发达国家的经验早已证明，农业创造价值的潜力是非常有限的，既便是发达如美国，农业在GDP中所占的份额也是微乎其微的。真正大量创造价值的，只有第二第三产业。在农业上再怎么下力气也不可能真正把数亿农村人口创造价值的潜力真正发挥出来。因此，说解决三农问题的最终出路在城市，一点也不为过。而为了实现这一点，我们必须对自己的产业政策、城市化政策进行深入的战略性的再思考。偏重资金密集型、技术密集型产业（也就是歧视劳动密集型产业）的政策是否有利于解决就业问题，是否有利于发挥中国在劳动力方面的巨大比较优势？城乡二元化的格局、户籍制度、对流动人口(特别是农民工)的歧和视与限制是否有利于城市化的进程，是否有利于发挥数亿剩余农村劳动力的潜力？等等等等......

当然，在我们强调权益之计不能代替治本之法的同时，治本之法也一样不能代替权益之计。城市化、工业化决不是一蹴可就的，在此之前，要解决农村的贫困问题，大力度的转移支付是必不可少的。事实上，今天的中国已经具备相当的财力物力，完全可以通过转移支付的方式在很大程度上缓解农民的贫困问题。我国目前大约有贫困人口（主要都是农村人口）3000万，这个贫困的标准是年人均收入625元，如果把标准再提高200元，贫困人口就是9000万左右。如果假定这9000万贫困人口的人均收入是700元的话，那么通过转移支付，既便是以最愚蠢的方式，进行最简单的直接补贴，要把这些人的收入全部增加到1000元每年，所需费用也不过每年300亿元左右。而我国2003年全国财政收入已达21691亿元，财政支出更有24607亿元之多。这300亿元仅占财政总支出的1.2%，是完全掏的起的。相比一下，北京举办一次奥运，计划的投入就达3000亿元之多，足以支付10年的转移支付费用。改革开放至今不过20多年时间，如果继续顺利发展，再过20年，城市化、工业化总该基本完成了，那么转移支付的总量也不过就是办上两个奥运。如果说以这种最原始的方式来解决贫困问题，我们都能够负担得起的话，那么再加上其他各种各样更有效的扶贫手段，通过转移支付来缓解贫困问题就更没有办不到的道理。国家最近表示将在5年内取消农业税，同时对农村、农业、农民加大补贴帮扶力度，就是在这条道路上走出的一个良好开端。

在中国的经济奇迹震撼世界，made in China走遍全球，举世都在为中国东部沿海地区的飞速腾飞而惊叹的时候，在中国内地的广大农村里，有一半以上的人口还在以与1000年前相差无几的方式劳作、生活着，这是中国奇迹的一个致命缺陷。三农问题一天不解决，中国就一天不能说是真正实现了繁荣富强。笔者在本文中提出，应当以标本兼治、综合治理的方式来分别解决农民负担和农民收入问题。对于农民负担问题，应当在并税式改革的基础上改革信访制度、理顺信息沟通的渠道，将基层税收由自收自支改为统收统支，消除干部乱收税费的动机，大力推进基层民主，真正确立人民群众的主人翁地位。对于农民收入问题，从长期来看，应当积极推动城市化、工业化的进程，同时建立集约型农业，在近期，应当通过转移支付的方式，对农村进行输血、扶持。虽然笔者不认为税收名目是农民负担问题的关键，但是，“黄宗羲定律”确实描绘了中国历史上农民负担问题出现的一次次由整治到反弹的循环的现象，这一定律以及中国历史上其他许许多多的经验教训为我们解决三农问题提供了宝贵的财富。

[1]黄宗羲：《明夷待访录?田制三》

[2]秦晖：《并税式改革与“黄宗羲定律” 》

[3]楚天佑：《中国古代主要税制介绍》

[4]张彩丽：《中国古代的税费改革浅说》

[5]陈桂棣、春桃：《中国农民调查》

[6]《银雀山汉简?孙子兵法?吴问篇》

[7]李敏、卢同郦：《大胆改革乡镇体制 大力保护农民权益》

[8]张国荣、戴建国、杨万菊：《湖北宜昌一位农民负担监督员的心声》

• 7，明清/太平天国（上）