主题：【原创】类金融企业监管报告第三部分1 -- wqnsihs

四、对类金融控股企业进行有效监管

的前提条件和建议监管内容

根据前面分析，由于类金融控股企业具有复杂的法人结构、业务活动结构及管理结构，类金融控股企业两翼齐飞的经营模式隐含巨大风险。主要的风险包括：资本金重复计算、控股公司财务杠杆比率过高及集团整体资本充足性难以衡量；集团内部关联交易；关联交易带来的风险传递；信息披露风险等等，而目前为止金融监管部门还未建立相应制度，难以实施有效的监管策略。例如德隆的资本不到资产的8％，低于正常银行的资本充裕率，而德隆没有任何监管机构监管，任其在资本市场和资金市场用各种非法手段集资而不受惩罚，结果带来巨大的灾难。

德隆资金链的突然断裂，表明我们对类金融控股企业的制度风险还缺乏有效的预警、监督、防范和拯救机制。因而，要实现风险监控和效益的双重目标，亟待建立起完善的对类金融控股企业的风险控制体系。要求金融监管当局健全监管体制来实施有效监管以及强制要求类金融控股企业加强内部风险控制。

目前三家监管机构形成的三个市场，不同市场之间分割严重，导致类金融控股企业通过金融组织、金融工具、金融产品的创新，形成了在多层次而分裂的金融市场中投机、套利的运营模式，而由于缺乏监管，一旦出事，便扬长而去，逍遥法外。而且目前的监管实际上限制了金融资源在各市场间合理有序的流动，导致非法突破这种限制有利可图。可以说，目前金融监管导致金融市场分裂，导致类金融控股企业有机可乘，有利可图。

前两年，包括德隆在内的8大的类金融控股企业的资金占到股市全部资金的约15%。而没有一个监管当局研究类金融控股企业的违法行为、券商的地下融资渠道、非银行金融机构的产品创新违规行为。

目前，中国的类金融控股企业普遍存在资本不充足、高财务杠杆、不正当交易、低水平经营管理、违规资金入市等五大风险。同时实业企业没有能力管理金融业，尤其是有扩张冲动时一定出现问题。犹如一个馋嘴的小孩看守诱人的零食，怎么可能不监守自盗。

1、实现类金融控股企业监管的前提条件

（1）、监管信息共享和监管动作协同

加强各个监管机构的协调和沟通，避免出现监管盲区是当务之急，是防范风险的根本。类金融控股企业从事的是综合性金融业务，因此不能简单地将之划归到某个金融监督机构的职责范围内，而必须设立一个由银行、证券、保险等领域监管专家广泛参与的监管机构。但是目前，我国商业银行法、证券法以及保险法都明确规定了现行的分业监管体制，这将不利于我国对现有的不规范的类金融控股企业的监管。

目前我们可以暂时借鉴美国的多头监管的金融体系。美国联邦储备委员会、联邦存款保险公司、货币监理署、以及财政部等机构共同负责银行的监管，各自既有监管重点又有业务的交叉，形成了自成体系又相互协调的监管体系。例如美国法律要求，如果银行主要以控股公司附属子公司的方式从事证券业务，它不仅受到美国证券监管委员会的监管，还要受到与银行业务相联系的比如美联储的监管，并且承销业务不能超过所有业务的25%。同时，美国法律还规定，美国不允许金融业与实业对接，不允许银行控股公司涉足非金融资产，即便是由于信托收购等原因持有了非金融资产，也必须在规定的时间内剥离。

（2）、分层监管

依据我国目前的分业监管体制，分层监管是对类金融控股企业暂时最有效的监管体制。类金融控股企业可以分三个层次进行监管：中国人民银行对类金融控股企业的监管；其他监管部门对类金融控股企业的子公司的监管（如证监会监管其下属证券公司、保监会监管其控股的保险公司等）以及类金融控股企业对其子公司的管理。由国务院协调各监管部门的关系，组织定期进行信息沟通、交流和共享，并定期报告各自对类金融控股企业的监管举措，避免监管重复和监管真空。在时机成熟时建立一个专职的金融监管机构，依托这一机构，变纵向个别立法的监管体系向横向综合立法的新的监管体系，实行由分业监管向统一监管的转变。

（3）、构筑必要的应急措施

我国《商业银行法》等基本金融法律都规定了“接管”和“破产”制度。但对于金融机构的紧急情形，例如无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施则没有明确规定如何办。

建议对出现危机的类金融控股企业建立应急措施，有助于防范个别金融机构的风险漫延。（德国、新加坡等国的银行法都设有此制。）

应急措施可以包括：

■禁止或限制业主或股东以分配利润和担保的方式提款；

■禁止类金融控股企业将可动用支付手段参股投资等；

■禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制；

■禁止类金融控股企业管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制；

■派驻监督人员监督类金融控股企业业务等。

■对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的金融机构，可由中央银行提供担保或直接进行贷款援助，以帮助解决短期困难。

（4）、建立风险预警机制

金融监管的真正作用是防患于未然，目前我们对类金融控股企业风险预警能力缺失。从我国类金融控股企业的发展路径看，在金融体系的法律法规规则尚未完善的时候，有的类金融控股企业利用监管的疏漏，通过在不同类型金融机构之间进行关联交易和利益输送等手段，已经奠定了其金融产业布局基础，其中有一些不规范的行为实际上已经形成了潜在的风险隐患，包括资本金重复计算、控股公司财务杠杆比率过高及集团整体资本充足性难以衡量；集团内部关联交易；关联交易带来的风险传递；财务信息大规模造假等等。如果金融市场参与者的识别能力较强，或者金融监管部门及时介入监控，就可以避免因风险不断积累之后的全面爆发而导致的金融危机。但是目前这两个条件我们都不具备。类金融控股企业出现德隆第二、德隆第三是不可避免的。造成这种局面的原因是我们金融体系的分头监管和风险管理能力的低下，使得我们的整个金融系统表现出显著的风险预警能力的欠缺。

风险预警系统的缺失反映了我国在宏观和微观金融层面上的风险管理制度缺失和文化薄弱，银行、证券、保险等在分业经营体制下缺乏有效的沟通渠道。

建立类金融控股企业风险预警机制是十分迫切的任务。要在类金融控股企业问题发生之前进行监督和防范，从整体上对金融机构的经营状况和风险程度进行总体监控和系统性评估，监控内容包括资本充足率、流动性、大额内部交易、集团内不良关联交易以及类金融控股企业的内部控制等多个方面。

应该有强制手段，将类金融控股企业建立“防火墙”和“中国墙”机制制度化。“防火墙”是以风险为规制对象，强调将异业风险限制在各自业务领域内，防止风险的扩散和蔓延；“中国墙”则以信息为管制对象，要求禁止或限制跨部门、跨领域的信息传递，借以防止滥用信息和内幕交易行为的发生。

必须要求类金融控股企业按规定的时间、项目、格式和口径，向中国人民银行金融稳定局上报各种财务报表和资料，金融稳定局依照有关的风险预警指标以及相应的指标权数，为类金融控股企业评定等级。对于列入一定级别的公司做出警告、限期改正、停业整顿、吊销经营执照等处理。

（5）、建立类金融控股企业市场准入和退出机制

市场准入是防范金融风险的第一道防线。类金融控股企业通过股权杠杆具有了全能性金融职能，较之一般的金融经营机构和企业集团经营机构，自身有着更大的金融风险，因此监管机构对其设立的市场准入条件应该更为严格。

但是目前类金融控股企业的成立往往并不需要事先批准，他们往往是实业企业集团，（主要是民营企业）通过收购共同投资方式，例如德隆和其他类金融控股企业都是以若干表面互不相关的工具公司共同投资于一家金融机构，每一家占有的股份都低于监管当局规定的需要申报的数额，实现实际控股。通过收购若干家不同类型的金融机构形成混业经营的类金融控股企业集团，并不需要监管机构批准。实际利用的是目前监管体系漏洞。同时，类金融控股企业内部建立的相互融资平台，部分行使了金融机构的职能，但在现行体系下，它们没有也无法向银监会、证监会、保监会任何一个法定监管机构进行金融业务准入申报，因而处于无人监管状态。它们的业务如何界定？如果从事区域性业务，风险如何防范？这些问题对现有金融监管体系提出了新的要求。

在中国特殊的经济环境下，经济增长仍未摆脱"高投入，高增长"的粗放型模式，再加上证券市场融资制度尚未完善，实业企业因而有着不同寻常的扩张欲望。因此实业企业往往关注的不是被并购金融企业的健康发展，而是是否能满足其融资需求。在这样的情况下，主体一旦发生"风吹草动"，下面的金融子公司必然遭受"池鱼之祸"。对于以实业企业为主体的类金融控股企业，应该严格控制其持有金融机构的股权比例，并加强关联交易的信息披露。以限制实业企业对金融企业的控制能力，建立防火墙，有效地隔离不同企业之间的风险传递。因为在现在的监管体系下，如果一个实业集团愿意，完全可以用工具公司收购并实现控制30家城市商业银行，5家信托投资公司，3家人寿保险公司，10家证券公司等等而不被监管机构发现，因为每个工具公司持有金融机构股份不超过5％。该实业集团只需准备收购第一个金融机构的资金（一般从银行贷款），收购第二个金融机构的资金可以从控制的第一个金融机构通过关联交易获得，收购第三个金融机构的资金可以从控制的第二个金融机构通过关联交易获得，以此类推。假定此时该实业集团控制的金融机构共有3000亿资产，利用内部控制漏洞和监管漏洞，通过金融机构提供贷款；提供担保；签发票据；签发信用证；代理发债；发行信托计划等等手段，该实业集团极易套取1000亿以上的资金用于投资实业。但由于这类实业集团投资极为多元化，象德隆有15个投资行业，膨胀又太快，管理能力跟不上，一般成功可能性极小，将导致资不抵债，直接导致30家城市商业银行，5家信托投资公司，3家人寿保险公司，10家证券公司以及提供贷款的其他银行，承销债券的其他证券公司，购买票据的其他人寿保险公司，购买信托计划的其他信托投资公司等等数以百计金融机构一齐陷入支付危机，带来金融危机。而目前监管体系无法阻止这类危机的发生，只能在危机爆发后亡羊补牢。

所以建议金融稳定局尽快明确非金融企业的投资金融业的条件和业务范围，并包括量化准入指标，例如资本总额、资本充足率、资本流动性、资金来源、最高占股比例等等。这些指标要能客观、全面、真实地反映类金融控股企业的整体经营风险和发展能力，从而防范和控制风险。同时对采用共同投资暗中控制金融机构的行为，一旦发现，立即要求在3个月之内转让股份，到时不能撤出，立即吊销该金融机构营业执照，如果吊销执照会引起社会动乱，应由监管机构强行接管，并强制转让其股份。

由于类金融控股企业设立的本意就在于通过纵向的管理联系（通过投资方式实现）和横向的资源共享（包括客户、信息数据资源等）实现协同效应。这种纵向的投资关系使类类金融控股企业面临一荣俱荣，一损俱损的情况。所以类金融控股企业破产是不可避免的。

当类金融控股企业或其分支机构出现支付危机或面临倒闭时，如果破产对金融市场和经济稳定没有重大影响，坚决按照破产法程序予以破产，但如果对社会稳定和金融市场有大的冲击时，优先考虑接管和重整，重整失败再进入破产程序。

我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是银行破产申请程序却十分模糊。建议类金融控股企业申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行确定为向法院申请类金融控股企业破产的唯一主体，而不能由类金融控股企业直接向法院申请。因为类金融控股企业的破产必须谨慎，且需经严格审查。同时在将制定的银行破产法中还设计和解程序、重整程序及有关期间的计算制度。类金融控股企业债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭类金融控股企业的托管等均需制度化、条文化。

（6）、强制类金融控股企业加强内部风险控制

类金融控股企业的内部风险控制机制是金融监管的基础。如果一个企业主观上就是要违法违规经营，就是要投机取巧，那么任何严谨的监管都不能保证危机可以避免。

只有当类金融控股企业形成了严格的内部风险控制和及时地披露信息，外部监督才可有效地发挥效用。随着中国事实上的金融混业经营发展，类金融控股企业的自主性不断增强，业务趋向复杂化和多样化，道德风险也在逐步上升。在这种情况下，仅靠宏观层面上金融监管当局对类金融控股企业进行外部监管已经不能完全对风险进行控制。因此要对类金融控股企业进行有效监管，还必须在微观层面上做出相应的制度安排，完善类金融控股企业的内部控制和信息披露机制，只有建立起一个由金融监管当局的外部监管和类金融控股企业本身的内部监控相结合的全方位金融风险监管和防范体系，才能更有效地防范和化解金融风险。

完善类金融控股企业内部控制制度及其再监管制度，应强制性的对类金融控股企业内部控制度提出一个规范化的细则要求，并规范类金融控股企业实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构（职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序）、会计规则（对帐、控制单、定期试算等）、“双人原则”（不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等）、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正通知。