主题：【原创】1992年以来的农业改革（一）再次双轨并轨 -- 蛋疼的蛋蛋

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以下内容引自王德文、黄济焜《中国粮食流通体制改革》一文。

1994年5月，《国务院关于深化粮食购销改革的通知》进一步明确规定：实行省、自治区、直辖市政府领导负责制，负责本地区粮食总量平衡，稳定粮食面积、产量与库存，灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和价格稳定。这为1995年正式出台“粮食省长负责制”打下了基础。

同时，为了缩小市场价格和定购价隔间的较大差距，刺激粮食生产，1994年和1996年，中央两次提高了定购价格，两次粮食提价幅度均在40%以上。

政策干预和提价等因素刺激了粮食生产增长，1993年–1997年……粮食增产后，农民面临着“卖粮难”问题，国家一方面通过保护价政策来收购农民手中的余粮，另一方面通过建立粮食风险基金来填补政策运作中的各项成本。但是，由于1994年以来连续几年的粮食丰收、不适当的粮食进出口政策(常常是丰年减少出口、增加进口)，以及为遏制通货膨胀而采取的通货紧缩政策措施制约了国内需求扩张，粮食市场价格随之下跌。而按市场价销售收购的粮食将面临巨大亏损，粮食部门不仅没有将旧帐减少，反而又添巨额新帐，摆脱粮食收购中的财政补贴压力成为燃眉之急。

为什么在粮价涨幅较大的情况下，国家依然在1996年大幅提高了粮食收购价格呢？综合几份资料，笔者认为可以简单总结为：政府信息反应迟滞、错判粮食生产不足。卢锋提到两件事：一，“国家计委‘九五’规划预测2000年才达到9800–10000亿斤”；二，国家怀疑统计部门上报的1996年粮食总产量超过一万亿斤的数据可靠性，认为水分较大。王小鲁关于粮食波动的论述能较为清晰直白地佐证这点。

由于（1994年的大幅）提价大致是从6月份开始，已经错过了播种季节，因此对当年的粮食生产并未发生积极影响。1994年产量反而下降了2.5%。在产出未作出明显反应的情况下，1995、1996和1997年实际定购价格又连续提高了4.4%、8.1%，从而使总产量扩过了5亿吨。由于供给过剩，市场价格和议购价格在1997–1998年大幅下跌，而定购价则在1997年继续上涨，1998年也只有小幅下跌，这导致在1997–1998年定购价超过了市场价（蛋蛋注：按照王小鲁收集整理的价格数据，大豆、小麦、玉米三大主粮中其实只有小麦的定购价在1997–1998年超过市场价。）。[4]

混沌双轨制

1996年10月份，国家院在大连召开部分地区粮食工作座谈会，会上提出“四分开，一并轨”的改革思路——政企分开、中央和地方责权分开、储备与经营分开、新老财务帐目分开，粮食定购价格与市场价格并轨。

1997和1998年，国家又持续调低了粮食定购价和议购价，并且保护价下调至定购价之下。有资料显示，1997–1998两年，国家对粮农其实是负保护水平。

1998年5月10日，国务院下发《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，提出“四分开，一完善”，将原来的“粮食定购价格与市场价格并轨”替换为“完善粮食价格机制”。

本次改革的原因和目标是：

现行粮食流通体制仍然没有摆脱“大锅饭”的模式，国有粮食企业管理落后，政企不分，人员膨胀，成本上升；同时又严重挤占挪用粮食收购资金，导致经营亏损和财务挂帐剧增，超出国家财政的承受能力。这些都说明，现行粮食流通体制已越来越不适应社会主义市场经济的要求，到了非改不可、不改不行、刻不容缓的时候了。不改革，中央和地方的责权关系不清，中央财政不堪重负；不改革，国有粮食企业就难以扭转亏损，不能担当粮食流通主渠道的重任；不改革，不利于保护农民的生产积极性，必将影响粮食生产的持续稳定增长。

具体政策和解释如下：

政企分开。“实行政府粮食行政管理职能与粮食企业经营的分离”。国营粮企具体政策方面也包括“国有粮食企业要实施下岗分流、减员增效和再就业工程。直接从事粮食收储业务的人员要逐步减少到现有人员的一半左右。”

中央和地方的粮食责权分开，全面落实粮食省长负责制。

储备与经营分开。分权责建立中央和省份的两级储备体系，储备粮与企业经营周转粮实行分开管理。

新老财务账目分开。“新老财务帐目分开的核心是要正确核定应由财政补贴的挂账额度，同时要认真制定和落实消化新老挂账的措施，并要求在新体制下不得再出现新的挂账。”[5]

完善粮食价格体制。收购保护价和市场价的动态关系，销售限价。进出口和储备粮的宏观调控。

此外还有一条重要内容，“要充分发挥国有粮食企业收购粮食的主渠道作用，农村粮食收购主要由国有粮食企业承担，严禁私商和其他企业直接到农村收购粮食。”

“四分开、一完善”政策鲜明地继承了94分税制思路，政企分离、减轻中央财政负担、中央和省级责权分离等。

1998年6月3日，国务院召开全国粮食购销工作电视电话会议，朱镕基出席并发表重要讲话，正式提出“三项政策、一项改革”。

下文接着引用王德文、黄济焜《中国粮食流通体制改革》一文：

到1998年，国务院又出台了在学术界和地方很有争议的“三项政策、一项改革”方案，即按保护价敞开收购余粮、实行顺价销售、收购资金封闭运行三项政策，加快粮食企业自身改革，转化经营机制，提高市场竞争力。2年来的实践证明，预期的改革目标不仅难以实现，而且更加大了走出双轨制度的难度。[6]

专家学者普遍认为“四分开、一完善”与“三项政策、一项改革”政策的主要目的是使粮企止损盈利并迎接市场化、消化历史亏损挂账。笔者根据各方文献，结合自己思考对此一时期政策的理解如下”：

关于“保护价敞开收购余粮”的内在逻辑，朱镕基曾在1998年粮食工作会议上如是说：

从我国的基本国情出发，为了保障农民收入的稳定增长，对农民出售的余粮，只能由国有粮食收储企业按保护价敞开收购，不能侈谈什么‘放开’。在这方面，过去的教训是深刻的。1992年秋收后，一些地方盲目放开粮食收购和价格，结果大量私商进农村抢购粮食，粮食市场混乱，粮价猛涨。国家不得不采取抛售专储粮等措施，才把粮价稳住，为此付出了巨大的代价。[7]

卢锋只是在脚注中提到朱镕基这段话。笔者认为卢锋关于这段话的结论碍于某些原因没有直言。笔者直言不讳地引申来说吧，朱的谈话其实有三个含义，一、虽然目前粮食供给过剩，仓储也过剩，但如果以市场来主导，则粮食产量可能会降低。我国目前仍要保证产量。二、如果粮食产量降低，供给不足，从而粮价暴涨，国家就要花费“巨大代价”使粮价“稳住”。三、禁止私商粮贩收购，形成国家垄断性市场，则国营粮企的顺价销售也能得以较好实现，或许较好利润。

笔者认为再深入引申第二条的话，就是如果没有“保护价敞开收购余粮”这一手段，我国通货膨胀的真实水平将在原本受抑制的粮价上暴露出来。也就是说，“保护价敞开收购余粮”除防止“谷贱伤农”的作用外，还有防止产量下降之下粮价通膨，主动抑制粮价的作用。

笔者还有一个相当主观，缺乏科学论证，很可能错误的揣测，希望读者能够批评指正。根据卢锋所言

我国粮食生产继1995年丰收和1996年特大丰收之后，1997和1998两年仍是较大丰收年，这是一个很异常的现象。因为过去专家和官员谈粮食，通常有“两年一歉”或“两丰两歉一平”一类的说法，不可能有三年连续丰收，认为这是我国粮食产量受气候制约的周期波动规律。然而1995年以来四年连续丰收2，以往的经验和规律似乎突然失去了灵验。反常现象必有反常原因，这应当主要是价格保护政策的功劳……

那么，是不是可以换一个角度来想。国家制定1998年的“保护价敞开收购”政策时其实是预期我国粮食将减产？如果粮食如预期一样减产，这一政策对国家财政收入将不是利损，而是较大利好。

另外，我国小农生产状况下的粮价，较世界粮食市场价格偏高。但也因此我国不能大规模进口国外粮食，必须保障最基本的农民卖粮价。如果大量进口低价粮食，即使不考虑国际层面的粮食安全问题，我国也无法吸收被供应过剩、自身生产成本过高所抛离出来的大量农村剩余劳动力，从而造成严重社会问题。

王德文、黄济焜评价此政策造成的弊端是：

保护价敞开收购导致的国家仓储设施、信贷资金和粮食风险基金负担沉重。（陆文强等调查资料显示）1998年国家粮食储备率高达60%，属超安全储备，成为严重的经济负担，国家仅支付保管和利息就高达500亿元，财政已不堪重负。”

虽然保护价落实折损后的价格并非那么如意，“敞开收购”也未能真正贯彻执行，但提高了粮农一定的安全感，粮农的生产积极性没有立即减弱，随着保护价的持续降低和取消保护政策，我国抗压农民生产积极性才真正降低。因农村和国家有大量库存，我国粮食过剩问题存在到2000年。

顺价销售的3内在逻辑是通过严禁私商和其他企业（非国有粮企）直接收购粮食形成的垄断性地位使国家掌控市场，节约成本和增加利润，最终使粮企止损盈利、消化历史亏损挂账，

但此时仍是竞争市场和国家垄断计划双轨，且国家收购价高于竞争市场价。

但是此时的垄断性国营粮企也增加了各项成本。（1）高昂行政成本：如王和黄所说政府主管部门、公安、工商、税务等有关部门、建立加工企业台账和粮食稽查队伍等的财政支出。（2）高昂经营性成本（收购资金利息、仓储成本、人力成本、损耗、政策失误等）。（3）国营粮企将一些经营性亏损转嫁至下游粮农、上游粮食需求单位如面粉厂等、提供财政补贴的国家（经营性亏损转嫁为政策性亏损），伴生吃拿卡要的权力寻租。

笔者认为，这一切导致的结果只能是农民粮食经粮企收购折算后的实际收购价仍然较低。此时我国仍有2亿多农村生产单位，加之以上原因，无法有效管控逐利私商和非国企粮贩，从而“粮食部门与私商粮贩在价格竞争上并没有太大的区别”。最终“市场仍是竞争性市场状态”，国家耗巨资赔钱运行“三项政策、一项改革”。

曹宝明的论述比较实在一些：

事实上广大农民已经习惯了将自己的粮食出售给服务远远好于国有粮食部门的私人粮商，在1998–1999年的粮食收购中工商行政管理部门及国有粮食部门已经自认无能为力了。[5]

农民并未获得实惠，王和黄的文章可以提供论据：实际执行过程中农民收入不升反降。“1999年农民人均纯收入为2430.0元，其中来自种植业收入为342.3元，比上年下降10.5%（农村固定观察点办公室，2000）”……笔者认为可以这样推断，因为竞争性市场状态下，农民实际卖粮价必然低于市场价，可通过[fig:liangjia]获得此时期粮农真实收入只能是大幅下降的判断。

“收购资金封闭”政策的内在逻辑是为杜绝收购资金的挪用和超期占用，以控制财政贴息。

笔者没有找到“资金封闭”政策的宏观深刻论述，仅列举几个例子吧。地方粮企指责地方财政挤占挪用粮企补贴，指责农发行只管收购所需封闭资金，限制了粮企生产运营的动态要求，如企业缺乏所需信贷、企业间资金流转受到限制等。农发行指责地方粮企挤占挪用收购资金，粮企亏损挂账等。

98粮改政策当年就无法贯彻实施，此后保护价开始放开，但98粮改精神尚在。

1999年5月30日，国务院发文《国务院关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》。《通知》中提出：

黑龙江、吉林、辽宁省以及内蒙古自治区东部、河北省北部、山西省北部的春小麦和南方早籼稻、江南小麦，从2000年新粮上市起退出保护价收购范围……1999年暂不退出保护价收购范围，但要较大幅度地调低收购保护价格水平。具体办法由各有关省级政府根据本地的实际情况研究决定。

2000年2月10日，棋盘乡党委书记李昌平向时任国务院总理的朱镕基写信，“农民真苦，农村真穷，农业真危险！”这几年间我国个别地区也发生个别粮农群体性事件。

2000年春天，经国务院批准，浙江成为全国第一个实行粮食购销市场化改革的省份。

2000年2月2日，国务院办公室发文《关于部分粮食品种退出保护价收购范围有关问题的通知》。《通知》中指出“从2000年新粮上市起，长江流域及其以南地区的玉米退出保护价收购范围。”

2001年我国继续缩小实行粮食保护价政策的范围和品种，将实行粮食收购保护价政策的地区局限在粮食主产区，同时赋予粮食主产区省级人民政府自主决策的权力，即自行确定实行保护价收购的品种、范围和办法。

2001年7月31日，国务院发文《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》。《意见》中提出：

特别是东南沿海的浙江、上海、福建、广东、海南、江苏和北京、天津等地区的经济相对比较发达，农业和农村经济结构调整的潜力较大，粮食市场发育较好，粮食购销形势已发生很大变化，完全可以放开粮食收购，粮食价格由市场调节。

从2000年到2004年5年，当年生产粮食其实无法满足当年消费所需，缺口是由库存来补充，借此我国每年消耗约400亿–700亿斤的库存4……

邓大才所作《粮改30年：农民、市场与国家的博弈与利益重构》[8]对粮改的分析非常深刻客观，并具有完整逻辑链条的，这在粮改论文中是相当难得和罕见的。为读者观看方便，笔者直接大篇幅引用邓大才的文章吧。

1999年开始国家每年都下调收购价格及保护价格，而且还允许部分收购价格低于保护价格。另外退出保护价格收购的粮食又缺少其他收购主体，粮食价格大幅下滑，“卖粮难”再次出现，而且有些地区种粮还出现了亏损，农民纷纷以脚投票，弃田抛荒，粮食播种面积不断降低，1999年至2001年分别下降0.55%、4.15%、2.2%，粮食产量也逐年下降，三年分别下降0.76%、9.09%、2.06%，特别是2000年粮食减产4621.1万吨，2001年粮食总产量只有45263.7万吨，达到了历史新低。但是此时，中央对粮食供给仍然比较乐观，根据库存与粮食价格判断，粮食仍然供过于求，其实此时已经开始酝酿新一轮的粮食紧张。

2002年虽然粮食播种面积减少，但是粮食产量有稍许的增长，减缓了改革的压力，更重要地是老一届的政府领导即将卸任，没有大改的动机，但是粮食的根本问题没有解决，粮农增收的环境没有解决，2002年粮食价格下滑到了谷底，2003年粮食播种面积继续减少，粮食再次减产2636.3万吨。2003年底粮食供给形势发生了重大的变化，粮食价格开始上涨，累计的粮食问题开始爆发。老的粮食政策已经无法适应当时的经济社会的需要，新一轮粮改势在必行。

2004年，粮食市场化改革开始。