主题：【原创】类金融企业监管报告第三部分1 -- wqnsihs

PART4建立类金融控股企业

危机预防和拯救机制的建议

现代破产法认为，按市场规则，当企业面临比较大的经营风险、出现债务危机的时候，即使不一定不能清偿到期债务，也应该进入破产保护程序和重组程序。

根据新巴塞尔协议草案，即使是银行也是公众公司，它具备公司组织形式的所有特征。其资产负债结构、经营评估体系、信息披露等各方面的要求，应当与上市公司一样，而且在资本流动性非常强的现代市场中，银行没有什么特殊性。因此，它应该像现代公众公司一样，建立类似的公司治理结构，理顺委托代理关系，建构内部制衡、外部制约的治理机制。金融机构包括银行，都必须成为真正的市场主体，按照市场主体的基本要求去竞争，审慎经营，追求利润最大化。这样一个压力机制，有助于推动金融机构的商业化、公司化和市场化。

但是在我国现阶段金融业是一个特殊的行业，不仅进行高负债经营，而且其业务也涉及到人数众多的客户的隐私和商业秘密，是不宜进行无限信息披露和公司化运作的一个行业，金融机构（特别是银行）不能轻易破产，否则会引发挤兑等金融风潮和动荡现象，影响社会稳定。

所以基于目前的国情，对经营不善的金融机构首先选择的不是破产，而是要接管、重组和拯救。并不是所有不能清偿到期债务的金融机构都要立即进行清算，当接管、重组和拯救的价值高于清算价值时，法律程序就应该在重组的框架中保证各方的利益。这个机制既可以保证市场的公平性，又可以提高市场效率，保证资源流向效率更高的地方，保证了优胜劣汰机制，作为债务人的金融机构为了使其具有竞争性和免于破产的命运，必须尽心尽力经营；债权人为了贷款安全和减少可能的清算给他带来的损失，会对金融机构精心挑选和监督。不注重经营和管理，其市场风险势必要转嫁到国家财政，最终是全体纳税人身上，所以这时政府就有权利剥夺其所有人的财产权。

参照西方经验，为了能够有效的实行接管、重组和拯救机制，必须建立以下机制：　　

第一，金融机构自身必须建立防范风险的预警体系。包括经营管理、风险控制、清偿能力管理、投资透明度管理、安全性预防等一整套管理和规定，并公开、透明、强制性地实行信息披露。监管机构要有技术标准和认证程序。

第二，有效的外部监管体系。银监会、证监会和保监会三个监管机构必须有明确的职责和权限，责权范围不同的监管单位之间不但要进行信息共享，而且要建立稳定的协调机制，最好有一个独立、专门、权威的金融风险监控部门对金融风险进行研究、控制和处理，保证外部监管的快速和有效性。

第三，建立三大基金：存款保险基金、拯救基金、再贷款基金。当大的金融机构出现问题可能会导致金融体系风险时，政府应考虑采取紧急拯救或常规拯救的行动措施，这是一个国际惯例。为此需要加快建立三大基金，并逐步提高三大基金的储备规模和比例。

此外目前正在讨论的破产法所规定的法律框架之外，还需要一系列配套的措施和规定。比如说，金融机构在发生风险时，应该由谁担当管理人，管理人是专业的个人还是机构；金融债权申报程序如何，不同债权人的清偿顺序如何，债务人财产如何评估和处理；一旦破产，金融机构的管理人，是否必须由监管部门选任，司法部门或有关政府部门是否要派驻监管人等等。这些都要有细致的规定。

特别重要的是，应设立一个统一的标准和程序，规定金融机构什么情况下破产，行政干预什么情况下可以介入，什么情况下可以动用公共财政或储备基金进行拯救行动？什么时候可以动用市场的力量拯救，什么情况下政府可以批准清算、重组，等等。当务之急是要制定一个《金融机构拯救特别法》（或者《特别条例》），使金融机构拯救可以操作起来。同时要加紧进行内控系统、外部监管、拯救机制、存款保险机制等支撑体系的建设。

根据对德隆危机研究和目前国内类金融企业的行为模式研究，我们认为第二德隆、第三德隆将不可避免出现，结合美国政府处理企业危机的经验分析，建议尽快建立类金融企业危机预警和拯救机制，并在中国现行法律约束下，提出了这种机制的基本框架。

一、建议尽快建立类金融控股企业危机预防和拯救机制

1、制定类金融控股企业危机应急程序

（1）、立即阻断传染

一旦类金融控股企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，并且因为关联交易导致控制的金融机构出现支付危机，而且立即破产会导致社会动荡、经济不稳或金融危机，则必须由政府监管机构派员接管。

接管类金融企业是因为他们是出现支付危机金融机构的实际控制者，是产生支付危机的直接责任人，也往往是出问题金融机构的最大债务人。这些出问题金融机构要想通过接管重整获得再生，恢复正常运营，根本的条件是要依靠其控制者：类金融企业的资产和盈利能力，如果不对这些类金融控股企业进行接管，他们将转移资产，逃脱责任，带来金融危机，最后政府被迫用纳税人的钱为这些违法违规的类金融控股企业买单。这会导致全社会的道德风险，不可收拾。

同时对类金融控股企业进行接管，也可以有效阻止和遏制类金融控股企业对金融机构的恶意控制，利用控制权进行关联交易，套取金融机构资金，引发金融危机。

接管类金融控股企业后，立即对类金融控股企业及其子公司进行调查，并立即冻结他们及其关联公司、工具公司在所有银行帐户；查封这些单位的财务档案文件；开始派员进驻。

控制动作要极快，危机一出来就被控制在一定范围，不给问题企业继续行骗获取新的资金维持的机会，防止危机传染。

（2）、预防再犯

同时，为防止类似的企业重蹈覆辙，危机影响扩大，在政府监管部门监督下，要立即对类似企业进行审查，打预防针。

必要时要动用司法部门进行普遍的司法调查工作。

（3）、安民告示

类金融控股企业危机爆发后，政府要冷静应对危机，要立即启动了应对危机的应急程序，安抚民众，作出承诺，敦促有关部门迅速展开调查，将舞弊者绳之以法，并完善法律，对欺诈行为加重处罚。并由相关监管部门成立专门调查工作组，从不同的角度进行调查。

（4）、控制舆论

当事件有可能演变成金融危机后，政府必须加强对新闻的控制，不断协调主流媒体的报道立场，每天政府有关部门都要通报工作情况，媒体也要从揭露内幕转为主要报道政府监管部门的声明、工作计划、行动、正在取得的成绩，以及破产重组的进程等等。总之稳定市场信心、稳定人心的报道要成为主流。

（5）、立即委托专业机构对被接管的类金融控股企业进行重整的可能性进行评价和制定重整计划

（6）、一旦重整计划获得债权人和法院同意，立即进入重整程序

2、建议制定《类金融控股企业危机预防和拯救条例》

（1）、制定条例是正常程序

根据《立法法》第九条“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”第十一条“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”第五十六条“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”第六十条“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”等条款，目前制定一个条例过渡是可行的。

（2）、条例不能制定限制类金融控股企业领导人人身自由和剥夺其财产权的条款

根据《立法法》第八条“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”

所以《类金融控股企业危机预防和拯救条例》不能制定限制类金融控股企业领导人人身自由和剥夺其财产权的条款。

3、制定类金融控股企业危机预警机制

（1）、金融安全是经济安全的核心

作为一个特殊的高风险行业，一个金融机构出现危机很容易在整个金融体系中引起连锁反应，引发全局性、系统性的金融风波，并可能导致整个社会的动荡。各国金融危机的惨痛教训告诉我们：一国金融安全与经济安全和国家安全紧密相关。前美国政治学会会长、哈佛大学战略研究所所长亨庭顿在《文明冲突与重建世界秩序》一书中列举了西方文明控制世界的14个战略要点，其中第1条是“控制国际银行系统”；第2条是“控制全部硬通货”；第5条是“掌握国际资本市场”。非常深刻地揭示了西方发达国家在国际经济金融竞争中的基本战略。

上个世纪八十年代以来，经济全球化和金融全球化的步伐明显加快，这既加速了金融业世界性的发展，同时也加大了世界性的金融风险。美国八十年代的储贷机构危机导致1142家储贷机构破产，1984年伊利诺伊大陆银行的倒闭，对全美乃至国际金融界都产生了不小的影响；英国的约翰·马西银行也于同年倒闭。进入九十年代后，首先是北欧的瑞典、芬兰、挪威相继发生银行危机；接着便连续发生一系列震动世界的严重金融事件和金融危机：如1991年曾一度颇有名气的国际商业信贷银行因丑闻败露而倒闭；1994年墨西哥爆发金融危机；1995年已有230多年历史的英国巴林银行和1996年的日本大和银行均因海外员工违规越权操作而导致危机发生；尤其是1997年的亚洲金融危机，波及范围广、持续时间长、造成损失大。2001年又爆发了阿根廷金融危机。

由于接连不断的金融危机，越来越多的国家认识到：金融安全正成为经济安全的核心。金融是现代经济的核心，金融市场是市场经济体系的动脉，是资源配置的主要形式。金融在社会经济发展中处于特别重要的位置。金融体系的安全、高效、稳健运行，对经济全局的稳定和发展至关重要。无论从国际还是从国内的经济发展状况来看，经济发展已离不开金融，金融发展水平和金融深化程度已经成为一国经济发展水平的重要标志。金融在促进经济发展、调整经济结构、维护社会稳定等方面，起着越来越重要的不可替代的作用。可以认为，金融稳定和金融安全已经成为一国经济稳定和发展的重要前提。随着世界政治多极化和世界经济全球化进程的加快，金融安全对经济安全和国家安全具有至关重要的影响。

（2）、防止金融风险引发系统风险

各国实践表明，在金融危机条件下可以使诸多危机并发，这是由于金融业的发展渗透到国民经济的各个领域，一旦金融失控有可能导致整个经济的失控，最终可能导致社会动荡。由于金融机构发生的风险所带来的后果，往往超过对其自身的影响。我们必须防止金融风险引发系统风险。

系统风险表现为因一个或多个银行出乎意料倒闭，而在整个金融体系中乃至全社会所引发的连锁反应。1930年至1933年，美国有约9000家银行倒闭，典型地反映了这种状况。因此，一旦发生金融系统风险，金融体系运转失灵，不仅有可能在很短的时间内使经济基础受到破坏，使长期积累的财富瞬间化为乌有，还会导致全社会经济秩序的混乱，甚至引发严重的政治、经济危机。

没有金融安全，就没有国家安全。

自1980年以来，世界上已有120个国家发生了严重的金融问题，这些国家为解决这些问题所直接耗费的资金高达2500亿美元。金融危机后果是一方面导致了生产部门发展停滞，生产下降，财政危机深化，另一方面，消费市场状况持续恶化，物价上涨，货币贬值，甚至造成全面衰退性经济危机，导致失业率上升，带来很大的社会动荡。

（3）、建立金融预警系统

而防止金融危机最好的办法就是建立有效的预警系统。例如美国从1979年开始建立金融预警系统，包括1979年，在所有监管当局建立CAMELS系统，主要功能是现场稽核评级，预警指标或方法包括资本充足率、资产质量、管理水平、盈 利状况、流动性、市场风险敏感性等等。

美联储在1979年建立BOPEC评级体系，主要功能是衡量银行持股公司的综合级别，预警指标或方法包括资本充足率、资产质量、管理水平、盈利状况、流动性、市场风险敏感性等等；在1980建立UBSS系统，系统可能主要是财务比率，预警指标包括三类：CAMELS评级指标、跟踪银行的新业务及其发展的指标、监测资本市场的指标。30余个财务比率；在1993建立FIMS系统，系统功能是数理统计分析模型及预测银行倒闭的可能性，包括30个参数以及一些根据地区经济条件设立的附加参数。

联邦存款保险公司在1985-1999年建立的CAEL系统，系统功能是非现场银行监管评级系统，主要预警指标和方法包括资本、资产品质、获利能力、流动性；在1980年建立的GMS系统，系统主要功能是监控异常成长的金融机构，主要预警指标和方法包括依据4个财务比率和5个增长率，鉴别贷款率超过5%的银行；在1998年建立了SCOR系统，系统主要功能是更有效监控银行与储蓄机构的风险，主要预警指标是逾期贷款、非增值贷款、取消了抵押赎回权的房地产贷款、流动性负债、流动性资产、净收益、投资证券。

货币监理署在2000年建立了BC系统，系统的主要功能是监测有可能倒闭的银行，主要预警指标包括资产组合指标（资产和负债均衡、不良贷款、CAMELS值等）；内部经营指标（资本金、盈利水平）；外部环境指标（失业率、银行规模、银行成立年限、管理体制变化）。财政部金融局在1985年建立了CBSS系统，系统主要功能是对联邦立案银行的监管，主要预警指标是用社区银行评分系统来判定经营状况是否稳定。