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主题：【原创】类金融企业监管报告第三部分1 -- wqnsihs
家园 【原创】类金融企业监管报告第三部分1 PART4建立类金融控股企业
危机预防和拯救机制的建议
现代破产法认为，按市场规则，当企业面临比较大的经营风险、出现债务危机的时候，即使不一定不能清偿到期债务，也应该进入破产保护程序和重组程序。
根据新巴塞尔协议草案，即使是银行也是公众公司，它具备公司组织形式的所有特征。其资产负债结构、经营评估体系、信息披露等各方面的要求，应当与上市公司一样，而且在资本流动性非常强的现代市场中，银行没有什么特殊性。因此，它应该像现代公众公司一样，建立类似的公司治理结构，理顺委托代理关系，建构内部制衡、外部制约的治理机制。金融机构包括银行，都必须成为真正的市场主体，按照市场主体的基本要求去竞争，审慎经营，追求利润最大化。这样一个压力机制，有助于推动金融机构的商业化、公司化和市场化。
但是在我国现阶段金融业是一个特殊的行业，不仅进行高负债经营，而且其业务也涉及到人数众多的客户的隐私和商业秘密，是不宜进行无限信息披露和公司化运作的一个行业，金融机构（特别是银行）不能轻易破产，否则会引发挤兑等金融风潮和动荡现象，影响社会稳定。
所以基于目前的国情，对经营不善的金融机构首先选择的不是破产，而是要接管、重组和拯救。并不是所有不能清偿到期债务的金融机构都要立即进行清算，当接管、重组和拯救的价值高于清算价值时，法律程序就应该在重组的框架中保证各方的利益。这个机制既可以保证市场的公平性，又可以提高市场效率，保证资源流向效率更高的地方，保证了优胜劣汰机制，作为债务人的金融机构为了使其具有竞争性和免于破产的命运，必须尽心尽力经营；债权人为了贷款安全和减少可能的清算给他带来的损失，会对金融机构精心挑选和监督。不注重经营和管理，其市场风险势必要转嫁到国家财政，最终是全体纳税人身上，所以这时政府就有权利剥夺其所有人的财产权。
参照西方经验，为了能够有效的实行接管、重组和拯救机制，必须建立以下机制：
第一，金融机构自身必须建立防范风险的预警体系。包括经营管理、风险控制、清偿能力管理、投资透明度管理、安全性预防等一整套管理和规定，并公开、透明、强制性地实行信息披露。监管机构要有技术标准和认证程序。
第二，有效的外部监管体系。银监会、证监会和保监会三个监管机构必须有明确的职责和权限，责权范围不同的监管单位之间不但要进行信息共享，而且要建立稳定的协调机制，最好有一个独立、专门、权威的金融风险监控部门对金融风险进行研究、控制和处理，保证外部监管的快速和有效性。
第三，建立三大基金：存款保险基金、拯救基金、再贷款基金。当大的金融机构出现问题可能会导致金融体系风险时，政府应考虑采取紧急拯救或常规拯救的行动措施，这是一个国际惯例。为此需要加快建立三大基金，并逐步提高三大基金的储备规模和比例。
此外目前正在讨论的破产法所规定的法律框架之外，还需要一系列配套的措施和规定。比如说，金融机构在发生风险时，应该由谁担当管理人，管理人是专业的个人还是机构；金融债权申报程序如何，不同债权人的清偿顺序如何，债务人财产如何评估和处理；一旦破产，金融机构的管理人，是否必须由监管部门选任，司法部门或有关政府部门是否要派驻监管人等等。这些都要有细致的规定。
特别重要的是，应设立一个统一的标准和程序，规定金融机构什么情况下破产，行政干预什么情况下可以介入，什么情况下可以动用公共财政或储备基金进行拯救行动？什么时候可以动用市场的力量拯救，什么情况下政府可以批准清算、重组，等等。当务之急是要制定一个《金融机构拯救特别法》（或者《特别条例》），使金融机构拯救可以操作起来。同时要加紧进行内控系统、外部监管、拯救机制、存款保险机制等支撑体系的建设。
根据对德隆危机研究和目前国内类金融企业的行为模式研究，我们认为第二德隆、第三德隆将不可避免出现，结合美国政府处理企业危机的经验分析，建议尽快建立类金融企业危机预警和拯救机制，并在中国现行法律约束下，提出了这种机制的基本框架。
一、建议尽快建立类金融控股企业危机预防和拯救机制
1、制定类金融控股企业危机应急程序
（1）、立即阻断传染
一旦类金融控股企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，并且因为关联交易导致控制的金融机构出现支付危机，而且立即破产会导致社会动荡、经济不稳或金融危机，则必须由政府监管机构派员接管。
接管类金融企业是因为他们是出现支付危机金融机构的实际控制者，是产生支付危机的直接责任人，也往往是出问题金融机构的最大债务人。这些出问题金融机构要想通过接管重整获得再生，恢复正常运营，根本的条件是要依靠其控制者：类金融企业的资产和盈利能力，如果不对这些类金融控股企业进行接管，他们将转移资产，逃脱责任，带来金融危机，最后政府被迫用纳税人的钱为这些违法违规的类金融控股企业买单。这会导致全社会的道德风险，不可收拾。
同时对类金融控股企业进行接管，也可以有效阻止和遏制类金融控股企业对金融机构的恶意控制，利用控制权进行关联交易，套取金融机构资金，引发金融危机。
接管类金融控股企业后，立即对类金融控股企业及其子公司进行调查，并立即冻结他们及其关联公司、工具公司在所有银行帐户；查封这些单位的财务档案文件；开始派员进驻。
控制动作要极快，危机一出来就被控制在一定范围，不给问题企业继续行骗获取新的资金维持的机会，防止危机传染。
（2）、预防再犯
同时，为防止类似的企业重蹈覆辙，危机影响扩大，在政府监管部门监督下，要立即对类似企业进行审查，打预防针。
必要时要动用司法部门进行普遍的司法调查工作。
（3）、安民告示
类金融控股企业危机爆发后，政府要冷静应对危机，要立即启动了应对危机的应急程序，安抚民众，作出承诺，敦促有关部门迅速展开调查，将舞弊者绳之以法，并完善法律，对欺诈行为加重处罚。并由相关监管部门成立专门调查工作组，从不同的角度进行调查。
（4）、控制舆论
当事件有可能演变成金融危机后，政府必须加强对新闻的控制，不断协调主流媒体的报道立场，每天政府有关部门都要通报工作情况，媒体也要从揭露内幕转为主要报道政府监管部门的声明、工作计划、行动、正在取得的成绩，以及破产重组的进程等等。总之稳定市场信心、稳定人心的报道要成为主流。
（5）、立即委托专业机构对被接管的类金融控股企业进行重整的可能性进行评价和制定重整计划
（6）、一旦重整计划获得债权人和法院同意，立即进入重整程序
2、建议制定《类金融控股企业危机预防和拯救条例》
（1）、制定条例是正常程序
根据《立法法》第九条“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”第十一条“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”第五十六条“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”第六十条“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”等条款，目前制定一个条例过渡是可行的。
（2）、条例不能制定限制类金融控股企业领导人人身自由和剥夺其财产权的条款
根据《立法法》第八条“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”
所以《类金融控股企业危机预防和拯救条例》不能制定限制类金融控股企业领导人人身自由和剥夺其财产权的条款。
3、制定类金融控股企业危机预警机制
（1）、金融安全是经济安全的核心
作为一个特殊的高风险行业，一个金融机构出现危机很容易在整个金融体系中引起连锁反应，引发全局性、系统性的金融风波，并可能导致整个社会的动荡。各国金融危机的惨痛教训告诉我们：一国金融安全与经济安全和国家安全紧密相关。前美国政治学会会长、哈佛大学战略研究所所长亨庭顿在《文明冲突与重建世界秩序》一书中列举了西方文明控制世界的14个战略要点，其中第1条是“控制国际银行系统”；第2条是“控制全部硬通货”；第5条是“掌握国际资本市场”。非常深刻地揭示了西方发达国家在国际经济金融竞争中的基本战略。
上个世纪八十年代以来，经济全球化和金融全球化的步伐明显加快，这既加速了金融业世界性的发展，同时也加大了世界性的金融风险。美国八十年代的储贷机构危机导致1142家储贷机构破产，1984年伊利诺伊大陆银行的倒闭，对全美乃至国际金融界都产生了不小的影响；英国的约翰·马西银行也于同年倒闭。进入九十年代后，首先是北欧的瑞典、芬兰、挪威相继发生银行危机；接着便连续发生一系列震动世界的严重金融事件和金融危机：如1991年曾一度颇有名气的国际商业信贷银行因丑闻败露而倒闭；1994年墨西哥爆发金融危机；1995年已有230多年历史的英国巴林银行和1996年的日本大和银行均因海外员工违规越权操作而导致危机发生；尤其是1997年的亚洲金融危机，波及范围广、持续时间长、造成损失大。2001年又爆发了阿根廷金融危机。
由于接连不断的金融危机，越来越多的国家认识到：金融安全正成为经济安全的核心。金融是现代经济的核心，金融市场是市场经济体系的动脉，是资源配置的主要形式。金融在社会经济发展中处于特别重要的位置。金融体系的安全、高效、稳健运行，对经济全局的稳定和发展至关重要。无论从国际还是从国内的经济发展状况来看，经济发展已离不开金融，金融发展水平和金融深化程度已经成为一国经济发展水平的重要标志。金融在促进经济发展、调整经济结构、维护社会稳定等方面，起着越来越重要的不可替代的作用。可以认为，金融稳定和金融安全已经成为一国经济稳定和发展的重要前提。随着世界政治多极化和世界经济全球化进程的加快，金融安全对经济安全和国家安全具有至关重要的影响。
（2）、防止金融风险引发系统风险
各国实践表明，在金融危机条件下可以使诸多危机并发，这是由于金融业的发展渗透到国民经济的各个领域，一旦金融失控有可能导致整个经济的失控，最终可能导致社会动荡。由于金融机构发生的风险所带来的后果，往往超过对其自身的影响。我们必须防止金融风险引发系统风险。
系统风险表现为因一个或多个银行出乎意料倒闭，而在整个金融体系中乃至全社会所引发的连锁反应。1930年至1933年，美国有约9000家银行倒闭，典型地反映了这种状况。因此，一旦发生金融系统风险，金融体系运转失灵，不仅有可能在很短的时间内使经济基础受到破坏，使长期积累的财富瞬间化为乌有，还会导致全社会经济秩序的混乱，甚至引发严重的政治、经济危机。
没有金融安全，就没有国家安全。
自1980年以来，世界上已有120个国家发生了严重的金融问题，这些国家为解决这些问题所直接耗费的资金高达2500亿美元。金融危机后果是一方面导致了生产部门发展停滞，生产下降，财政危机深化，另一方面，消费市场状况持续恶化，物价上涨，货币贬值，甚至造成全面衰退性经济危机，导致失业率上升，带来很大的社会动荡。
（3）、建立金融预警系统
而防止金融危机最好的办法就是建立有效的预警系统。例如美国从1979年开始建立金融预警系统，包括1979年，在所有监管当局建立CAMELS系统，主要功能是现场稽核评级，预警指标或方法包括资本充足率、资产质量、管理水平、盈 利状况、流动性、市场风险敏感性等等。
美联储在1979年建立BOPEC评级体系，主要功能是衡量银行持股公司的综合级别，预警指标或方法包括资本充足率、资产质量、管理水平、盈利状况、流动性、市场风险敏感性等等；在1980建立UBSS系统，系统可能主要是财务比率，预警指标包括三类：CAMELS评级指标、跟踪银行的新业务及其发展的指标、监测资本市场的指标。30余个财务比率；在1993建立FIMS系统，系统功能是数理统计分析模型及预测银行倒闭的可能性，包括30个参数以及一些根据地区经济条件设立的附加参数。
联邦存款保险公司在1985-1999年建立的CAEL系统，系统功能是非现场银行监管评级系统，主要预警指标和方法包括资本、资产品质、获利能力、流动性；在1980年建立的GMS系统，系统主要功能是监控异常成长的金融机构，主要预警指标和方法包括依据4个财务比率和5个增长率，鉴别贷款率超过5%的银行；在1998年建立了SCOR系统，系统主要功能是更有效监控银行与储蓄机构的风险，主要预警指标是逾期贷款、非增值贷款、取消了抵押赎回权的房地产贷款、流动性负债、流动性资产、净收益、投资证券。
货币监理署在2000年建立了BC系统，系统的主要功能是监测有可能倒闭的银行，主要预警指标包括资产组合指标（资产和负债均衡、不良贷款、CAMELS值等）；内部经营指标（资本金、盈利水平）；外部环境指标（失业率、银行规模、银行成立年限、管理体制变化）。财政部金融局在1985年建立了CBSS系统，系统主要功能是对联邦立案银行的监管，主要预警指标是用社区银行评分系统来判定经营状况是否稳定。
通宝推：木尔,家园 鲜花 但是老实说觉得内容太空了。
家园 【原创】类金融企业监管报告第三部分2 4、接管重整类金融控股企业
（1）、国际经验是依靠市场力量
国际上对危机企业的拯救方式都是接管重整，例如上世纪20年代通用汽车因其董事长杜兰特过度投机导致过度负债，陷入破产危机时，就是由杜邦财团和摩根财团共同组成接管拯救队伍，接管通用汽车，杜邦的董事长皮埃尔·杜邦任通用汽车董事长，杜邦财务总监任通用汽车财务总监等等，接管时间长达两年，直到通用汽车恢复正常运营，才交给著名的职业经理――阿尔福雷德·斯隆。又例如安然危机出现时，安然德实体资产，包括天然气管道、输油管道、电厂等等是由破产法院委托德能公司托管，迅速恢复运营，而虚拟资产，例如交易网、衍生工具交易机构等等则宣布破产。世通出现危机时，由摩根大通银行、花旗银行和GE CAPITAL等大的债权人进行债转股，接管世通，迅速恢复了世通实体资产的运营，目前世通已经走出破产保护，更名为MCI，并正常运营，这些银行将通过证券市场逐渐转让MCI的股份，实现收回投资的目的。
对银行危机也主要是接管重整，而不是随便破产。例如1991年1月4日,美国新英格兰银行宣布其第4季度亏损4.5亿美元,超过了其2.55亿美元的资本金。害怕该银行倒闭的恐慌席卷了存款人,48小时内。存款人取走了10亿美元以上的存款。1月6日,联邦存款保险公司开始介入。为了维持该银行的正常运行,联邦存款保险公司创立了一个新公司接管新英格兰银行，负责银行的运行。并立即注入资本金7.5亿美元。此后,美国联邦存款保险公司和该银行的股东不断给银行注入新的资本,直到收购者买下联邦存款保险公司的份额。这些接管措施的结果是联邦存款保险公司花费23亿美元挽救了新英格兰银行。实现了大银行不倒闭的目标。使存款人未受到任何损失,从而抑制了恐慌和银行挤兑,避免了系统风险,稳定了银行体系。
（2）、我国需要政府参与
但是西方国家对危机企业的接管大多是市场行为，而且主要是债权人和股东行为。我国目前金融资产80％以上掌握在国有或国有控股的金融机构手里，国家是第一大股东，往往也是第一大债权人，国家出面接管危机企业是不可推卸的责任。同时，目前中国市场力量太弱小，面对类金融控股企业危机，市场参与者或者担心自己被拖下水而不愿拯救，或者实力不够而不能拯救。而且从的德隆、格林柯尔危机可以看出，市场出了问题，仍然要政府出来收拾烂摊子，这是中国的国情。
通过对美国政府处理安然公司和世通公司破产案件的分析，我们发现美国有一套成熟而完备的处理企业经营不善导致经济不稳定或金融危机的机制。基本上原则是保护对国计民生有重大影响的企业不被清算，例如安然的3.7万英里天然气管道被动力能源公司接管，世通的长途电话业务通过破产保护得以复兴和正常营运；对犯罪的企业领导人施以重刑惩罚；把员工的就业、养老保险和地方政府税收的稳定当成企业拯救的主要目标。
总之，接管重整就是把企业恢复正常营运放在首位，把个别企业领导人犯罪与企业分开；经济问题经济解决，在制度上尽量防止形成社会动荡和政治问题。
二、我国金融机构接管制度目前存在缺陷和建议
1、国外对银行接管的规定
（1）、接管的条件
接管作为金融监管措施,已经为世界各国和地区法律所确认。美国1991年《联邦存款保险公司促进法》；我国台湾地区“银行法”第62条规定；菲律宾《中央银行法》第28条规定；新加坡《银行法》第44条规定等等都有类似的接管规定：
银行主管机构可以在银行出现资不低债、经营严重恶化、无法满足存款人正常取款要求、资本亏空又不能补足、违法行为可能造成大量资产损失或严重损害存款人利益、故意违反禁止令、隐匿银行资产或重要文件、停止投保存款保险和无法达到资本充足率标准等几种情况时，将对问题银行进行接管或将其关闭。
（2）、国外银行接管方式
■清算：接管人认定和收集被接管银行资产,清收欠款,追讨债权,并进入破产还债程序,清付存款人的存款,然后按照比例和优先次序偿债。这是最简单的一种接管方式。
■转卖及承接：银行主管机构希望其他经营良好的银行来购买面临倒闭的银行,承接其全部债权债务。转卖既可以采取收购方式也可以采取兼并方式。如果被购买企业的债务超过债权,存款保险公司将补足超出部分。而且购买方可以在一定时期将证明无用的资产还给存款保险公司,后者退还等值的金额。
■“桥银行”和“新银行”：接管人可以通过建立一个临时性的机构负责面临破产银行的运作，例如建立“新银行”,全面接管受托银行的经营。该银行由存款保险公司负责业务和提供资金。然后接管人向民间招募购股人。如果招股不成,接管人必须在两年内寻求购买人或关闭该银行。
或者建立“桥银行”,由存款保险公司提供运作资金收购面临破产银行的资产和债务。桥银行必须在两年内找到购买人,或通过私有化出售银行股权给私有公司,或关闭。
2、我国对金融机构接管的规定
我国《银监法》、《商业银行法》，《证券法》、《保险法》、《信托法》等基本金融法律全部都有金融机构接管条款，主要内容大同小异。
金融机构接管是金融机构主管机关根据法律授权对经营有严重问题(包括严重违规经营、资不抵债、无法支付等)金融机构的债权债务和业务经营活动进行管制。以防止其资产质量和业务经营情况的进一步恶化,维持金融秩序,保护存款人、投资人或投保人利益的制度。被接管的金融机构的债权债务关系不因接管而改变。
接管有两种可能的结果:
（1）、恢复运营
金融机构在接管期间恢复正常经营、主管机关终止接管。
（2）、破产
在接管期间,金融机构不能恢复正常经营,或者被查出有严重违法违规经营行为被撤销,或者由于债权入的申请,由人民法院宣告其破产。
（3）、接管目的
对危机金融机构的接管制度是对已经发生或者可能发生信用危机,严重影响存款人利益的金融机构由金融监管部门对其实行接管,进行业务重整,避免发生或扭转已经发生的信用危机,恢复正常经营。从而减少或避免因金融机构的倒闭而引起的社会震荡。
3、我国金融机构接管制度目前存在缺陷
《中华人民共和国商业银行法》第64条规定“商业银行已经或可能发生信用危机,严重影响存款人的利益时。国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管”。第65至第68条对接管决定的发布、接管组织实施、接管期限、接管终止做了规定。《中华人民共和国银行业监督管理法》第38条也规定“银行已经或者可能发生信用危机,严重影响存款人和其他客户合法权益的。国务院银行业监督管理机构可依法对该银行实行接管”。其他《证券法》、《保险法》和《信托法》等等都有类似条款。然而这些法律对接管只做了原则性的规定,很难具体操作。
（1）、接管的前提条件过于模糊，执行机构有较大的自由处置权，如果越权和渎职很难追究监管机构责任
《商业银行法》的规定是,商业银行可能或已经发生信用危机、严重危害存款人利益。其他法律类似。
已经或可能发生信用危机的衡量标准,以及严重影响存款人的利益的判定标准都缺乏一个相对明晰的界定。接管标准的模糊将会影响危机处理部门迅速做出判断,进而及时、快速地介入危机机构解决危机。
建议：借鉴国外立法,由中央银行根据资产水平将金融机构划分为不同等级。对资本充足率低于一定比例的金融机构,给予警告和宽限期,催促其改善经营管理和资产负债结构,若在规定期限内其无法扭转危机,则由接管人进行全面接管，全权处理其经营管理和债权债务。同时鉴于处理金融机构危机的复杂性和提高实施效果的需要,可以考虑制定一些一般性条款,给予监管机构更大的灵活性。例如在美国. 银行的全面报告责任已经确立,对有问题的银行,政府可以实行特殊的报告和检查制度,对面临危机的银行可以实行连续的监视。如果监管当局发现一家银行即将破产，就会采取强烈的干涉行为，进行补救甚至接管,而不需要其达到法定的条件。
（2）、将产生行政权和司法权的冲突
对目前的接管程序来说,因为被接管的金融机构并未退出市场,主体资格依然存在。所以在接管过程中,法院的司法权可能随时介入,如其他机构对被接管的金融机构提起诉讼、被接管的金融机构对银监会提起行政诉讼、被接管金融机构的债权人向法院提起破产诉讼。这就会使得对金融机构的接管程序和司法程序同时进行。就可能导致银监会和法院对金融机构做出不同的处理决定,引发行政权和司法权的冲突。另外,被接管金融机构股东的权利和义务关系有待法律明确。因为接管时,监管机构将可能解散董事会,或派有关人员进驻被接管的金融机构,直接参与该机构的经营管理,这时两者由于利益的冲突,后者可能不愿配合,不利于接管的顺利进行。就现有条款来看，如果要强行接管，又没有其他措施，不管从《宪法》或《民法通则》中保护公民财产相关条款来看，剥夺非国有金融机构股东的投票权都属违法或违宪，将受到股东起诉。
长期以来,我国对金融机构危机的处理都是由中国人民银行(现为银监会)采取接管的行政手段,没有进入破产的司法程序。但是政府对危机金融机构的接管行为无法涵盖破产的法律行为。破产是典型的民事法律行为,接管制度无法替代破产法律制度。接管制度调整的是行政行为,其法律权威和效力次于《破产法》,如果两者发生冲突,就应该适用《破产法》的规定。
（3）、行政手段处理危机金融机构没有监管措施配套
用接管等行政手段来处理危机金融机构，从理论上讲存在权力寻租可能，一旦权力寻租存在，不仅会使监管效率低下,而且会破坏市场规律,损害经济效率，甚至会加剧系统风险。
例如，1997年海口城市信用社因挤兑出现支付困难,监管部门强制由海南发展银行托管乃至兼并，但是监管部门并未跟进相应监管措施，使这一由行政命令实施的兼并重组并未能彻底清除金融风险。1998年海南发展银行因为兼并28家信用社、托管5家被关闭的信用社而导致自身经营恶化，出现客户挤兑的情况。为了保护海南发展银行，国家急调了34亿元资金救助,但由于没有监管措施和程序，部分资金又被海南发展银行挪用，结果真正用于兑付的资金只是杯水车薪，无奈之下,海南发展银行不得不关闭。正是因为借助行政干预来解除融危机，又没有独立的机构为危机负责，使风险暴露时无人负责，结果适得其反,这种没有监督的行政干预只是拖延了风险的爆发并且加大了风险爆发的力度。
（4）、重整措施不明确
接管组织接管陷入危机的金融机构后应采取一系列的重整措施,挽救危机,帮助金融机构恢复正常的经营能力。重整措施包括:对被接管的金融机构进行整顿和改组；中国人民银行发放临时贷款,给予资金援助；清理财产,催收债权。
重整措施是挽救金融机构危机的关键,立法应予明确。但是我国商业银行法和银行业监督管理法对此均未做任何规定。
建议：形成条文化和程序化的制度规定。明确将被接管金融机构的业务交由接管组织管理；提供接管组织经营管理所需的人力和物力；向被接管金融机构提供财务援助和再贷款；改组董事会,改换经理人员；关闭部分或全部分支机构,暂停部分或全部业务等。
（5）、对接管组织的行为没有必要的限制
我国现行立法缺乏对接管组织行为的限制。使接管组织对危机金融机构有较大的自由处置权。
为防止权力的滥用,保证被接管金融机构的合法权益，实现接管目的,有必要对接管组织的行为做出必要的限制。如规定接管组织的一切行为应以挽救金融机构,保护存款人利益、维护金融秩序稳定为准则,接管组织及其人员不得有损害金融机构利益和其他人利益之行为，接管组织在接管金融机构期间行使权力不力,使金融机构或存款人遭受不必要损失的,应承担相应的法律责任等。
建议：规定接管机构的设置、人员组成,并明确其法定职责:不得损害存款人利益；不得损害被接管金融机构利益；不得从事高风险业务,并限定其资产处置行为等。
（6）、信息披露不完善
以银行接管相关信息为例。
2002年5月20日中国人民银行颁布了《商业银行信息披露暂行办法》,对商业银行信息披露的原则、内容、方式、程序做出了总体规范。然而该《暂行办法》只是原则性、一般性的规定,不能形成制度化的银行接管信息披露规则,就银行接管的具体要求来说,还存在数据失真、风险披露不足、规范性不强等问题。主要表现在:
■信息披露不真实。例如,我国商业银行在计算资本充足率时，常常把作为贷款的呆帐准备金计算在内。而按照国际银行业的通常标准,只能在准备金与资产减值无关时，才可以将准备金纳入资本充足率的计算。将呆帐准备金作为附属资本来计算资本充足率,高估了银行的资本充足率，不能真实反映我国商业银行的经营风险。
■信息披露不充分。披露的信息没有充分反映非财务数据,缺乏管理数据，对信用风险、市场风险和流动性风险的定性与定量分析不足。
■信息披露不规范。目前相关法律法规中，缺乏银行接管信息披露的准则，对最为核心的风险披露没有强制性规定。对银行接管来说，信息屏蔽的成本是巨大的，一旦累积的风险爆发，一家银行出现危机，就可能会严重动摇整个社会公众信心。
金融机构信息披露是指依法将反映其经营状况的主要信息，如财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理、年度重大事项等真实、准确、及时、完整地向投资者、存款人及相关利益人予以公开的过程。由于金融机构特殊的经营对象、特殊的经营方式及特殊的资产结构等原因,使处于弱势地位的金融交易主体(主要指存款人、投资者)在与金融机构的交易过程中直接面对金融机构破产的风险。只有对金融机构不断变动的财务、经营等状况有全面、真实的了解,存款人、投资者才能据以做出理性的投资决策,实现资产保全和预期投资收益。但居于强势主体地位的金融机构,特别是问题金融机构，出于信誉、竞争等方面的考虑往往不愿主动提供充分、完整的财务信息，甚至故意提供虚假信息误导欺骗存款人、投资者。致使处于弱势的存款人、投资者因为不完全、不对称的信息风险而受到损失。建立金融机构接管信息披露制度的最直接、最根本的目的就是为了让包括存款人、投资者等在内的金融交易主体获得保障交易安全所必需的信息，使其在交易中能及时决定自己的投资行为和规避风险。
金融市场交易是以平等为核心原则的自主交易，各交易主体的地位是平等的，即彼此平等地享有权利和承担义务。获取相关信息是金融交易主体一项最重要的权利，也是信息使用方(主要指存款人、投资者)实现在交易中的平等地位所必不可少的条件。因此,规范信息提供方问题金融机构的信息披露行为，也是金融交易相对人(主要指存款人、投资者)独立承担金融机构风险的前提。合理安排金融信息的透明度，让市场交易者能够有效和准确地预计金融机构的潜在危机，从而自主地避免风险，这也是国际银行业的惯例。
建议：对金融机构接管过程中问题金融机构的资产重组、债务债权清算、高管人员变动、机构变动等等财务和财务信息披露加以规定,制订规范的披露标准和程序,从而增加金融机构接管的透明度,避免和减少负效应的产生。
（7）、行政行为替代民事法律行为不符合法制精神
长期以来,我国对金融机构危机的处理都是由中国人民银行采取行政手段，委托其他金融机构托管有问题的金融机构。其操作依据是《金融机构管理规定》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》、《关于中国人民银行再贷款管理若干规定的通知》、《金融机构撤销条例》等法规和规章。然而金融机构危机往往涉及很多民事法律行为，例如债权债务纠纷、担保纠纷、物权纠纷等等，行政干预属于越权行为，不符合法制精神,已经暴露出诸多弊端，行政行为经常被当事人以侵权起诉。
建议：将金融机构接管制度纳入金融机构破产法律制度，明确金融机构接管是破产法律制度的组成部分，完善我国破产法是处理金融机构危机的当务之急,也是金融机构接管法治化的必然。西方当代商业银行破产法的发展也证明了破产预防法律制度是调整和规范政府接管行为的最佳选择。
如此,可以提升金融机构接管的法律效力,将其从单一的行政行为上升到具有破产法效力的法律行为,从而协调与其他法律的关系,避免和减少法律冲突。同时通过法律约束政府对金融机构经营行为的干预,增加金融机构接管的透明度和形式合理性,保障市场自由和效率的实现。
家园 【原创】类金融企业监管报告第三部分3 三、对类金融控股企业危机预防和拯救的组织结机构建议
1、建议由国务院应急管理办公室负责类金融控股企业危机预防和拯救的组织和协调工作
根据国务院办公厅通知，国务院应急管理办公室（国务院总值班室）的主要职责是：
（1）、承担国务院总值班工作，及时掌握和报告国内外相关重大情况和动态，办理向国务院报送的紧急重要事项，保证国务院与各省（区、市）人民政府、国务院各部门联络畅通，指导全国政府系统值班工作。
（2）、办理国务院有关决定事项，督促落实国务院领导批示、指示，承办国务院应急管理的专题会议、活动和文电等工作。
（3）、负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作，协调、组织有关方面研究提出国家应急管理的政策、法规和规划建议。
（4）、负责组织编制国家突发公共事件总体应急预案和审核专项应急预案，协调指导应急预案体系和应急体制、机制、法制建设，指导各省（区、市）人民政府、国务院有关部门应急体系、应急信息平台建设等工作。
（5）、协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作。
（6）、组织开展信息调研和宣传培训工作，协调应急管理方面的国际交流与合作。
（7）、承办国务院领导交办的其他事项。
根据上述职责，建议增加一条职责：由国务院应急管理办公室（国务院总值班室）负责组织、指挥、协调和控制全国类金融控股企业危机的预警、监管和拯救工作。
类金融控股企业危机是指因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务，并且因为关联交易导致控制的金融机构出现支付危机，已经引起局部社会不稳定，而且该企业立即破产会导致社会动荡、经济不稳或金融危机的经济安全紧急状态。
2、建议国务院应急管理办公室在处置类金融企业危机时的主要业务
根据国务院办公厅通知，国务院应急管理办公室（国务院总值班室）的主要业务是办理各地区、各部门报送国务院涉及下列业务的文电和有关会务、督查工作等：
（1）、涉及防汛抗旱、减灾救济、抗震救灾，以及重大地质灾害、重大森林草原火灾及病虫害、沙尘暴及重大生态灾害事件的处置及相关防范业务，重要天气形势和灾害性天气的预警预报等业务。
（2）、涉及安全生产、交通安全、环境安全、消防安全及人员密集场所事故处置和预防等业务。
（3）、涉及重大突发疫情、病情处置，重大动物疫情处置，重大食品药品安全事故处置及相关防范等业务。
（4）、涉及社会治安、反恐怖、群体性事件等重大突发公共事件应急处置和防范业务，涉外重大突发事件的处置等业务。
根据上述业务安排，建议增加一项：由国务院应急管理办公室（国务院总值班室）负责制定和启动《预防和拯救全国类金融控股企业危机的应急预案》，协调全国各级政府部门的行动。并包括以下行动：
■负责领导、组织、指挥、协调和控制对类金融企业危机采取应急程序的行动
■立即阻断危机传染；
■派出接管机构接管出现危机的类金融控股企业；
■预防其他类似企业再出现危机，防止连锁反应，危及经济安全；
■安抚民众，作出承诺；
■组织专业队伍和司法机构对出现危机的类金融控股企业进行调查取证，将舞弊者绳之以法，对欺诈行为加重处罚；
■控制舆论，稳定市场信心、稳定人心；
■委托专业机构对被接管的类金融控股企业进行重整的可能性进行评价和制定重整计划；
■批准重整程序；
■监督重整过程和重整进展；
■组织制定和批准处置类金融控股企业危机相关风险控制制度、操作规范、工作流程和作业标准；
■储备处置类金融控股企业危机的队伍、人才，并组织培训和资格认证等等。
3、建议应急管理常态化和专门化
（1）、建议国务院应急管理办公室工作常态化和专门化
应该说，涉及社会治安、反恐怖、群体性事件等重大突发公共事件应急处置和防范业务，涉外重大突发事件的处置等业务，由国务院办公厅新设置的国务院应急管理办公室（国务院总值班室）处理，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作。这是我国应急管理工作发展的重要一步，该机构的设置对于履行值守应急、信息汇总和综合协调职能将发挥出重要的运转枢纽作用。有了这个机构，就将应急管理予以常态化，以不变应万变。
公共突发事件的发生过程大致可以这样来理解：产生原因――出现情况――造成损害。所以，重视突发事件的预防和准备是十分重要的。做好预防和准备工作，有助于减少突发事件发生的几率和损失。突发事件的快速应对考验着政府的应变能力。即使是公共突发事件发生了，从突发事件的发生、发展、升级还是有一个过程的。所以将国务院应急管理办公室工作常态化和专门化，完善应急机构建设，才能缩短应急机制启动时间，提高社会的抗风险能力。
（2）、应急管理需要常态化和专门化是国际惯例
设置专门机构对公共突发事件进行管理协调，这是国外突发事件应急管理发展的一个重要特点。俄罗斯于1994年设立了一个专门的、隶属于总统的紧急情况部，从事危机管理的综合协调和应急处理工作；美国自9·11事件之后在中央设立了更高层次的、统一的、实体性的危机管理机构国土安全部；加拿大从联邦到地方都设立了专门的机构进行紧急事态的处理工作，其核心机构就是隶属于国防部的保护关键基础设施与危机防备局（OCIPEP）；瑞士联邦汇集各方面专家设立了国家应急中心，以应对各种类型的突发性事件。
（3）、国务院应急管理办公室工作常态化和专门化有利于提高处置危机效率
设置专门的机构进行统一应急管理协调，这有利于信息收集的集中、准确和充分，有利于化解“九龙治水，各管一滩”的难题。
在国务院应急管理办公室工作常态化和专门化之后，还需要建立起一系列的制度来，诸如突发事件的预警制度、信息收集制度、所有政府职能部门之间的协调机制、对政府职能部门应急管理的监督制度等。同时还要进行一系列的活动，诸如突发事件的预防宣传、各个部门人员的培训等。让全社会而不仅仅是政府自身树立起危机意识，让政府各个部门能真正地协调运转起来。由于国务院应急管理办公室的责任重大，建议提升在政府部门中的地位，使之充分发挥作用。在经验丰富、时机成熟之时，将这一办公室的“升格”，这样，在综合协调各个部门乃至全国的应急管理方面的功能发挥才会更加顺畅有力。
（4）、地方政府也应有相应机构
将应急管理常态化和专门化，不应该仅仅是国务院的认识和举措，而应成为各级人民政府、各个政府职能部门共同的认识和举措。国务院应急管理办公室的设置不是要取代各个部门的应急管理，各个部门都负有多方面的应急管理职责，应急管理办公室只是将各方面的努力整合起来，综合协调、统一应对突发事件。突发事件的发生不可避免，而处置突发事件需要有经验、有能力、负责任的政府去预防突发事件的发生、去快速地控制突发事件、并尽量减少突发事件所造成的损失。
4、建议由中国人民银行金融稳定局作为类金融控股企业危机预防和拯救的办事机构
（1）、中国人民银行金融稳定局有责任和能力完成类金融控股企业危机预防和拯救的执行工作
根据中国人民银行有关文件，中国人民银行金融稳定局的职责是 研究银行、证券和保险业协调发展问题，会同有关部门综合研究金融业改革发展规划；评估我国金融系统风险，研究实施防范和化解系统性金融风险的政策措施；协调金融风险处置中财政工具和货币工具的选择；实施对运用中央银行最终支付手段机构的检查，并参与有关机构市场退出的清算或重组等工作；负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测；承办涉及运用中央银行最终支付手段的金融业重组方案的论证和审查工作；管理金融风险处置或金融重组中以中央银行最终支付手段所置换的资产。
根据上述职责，建议：中国人民银行金融稳定局由中国人民银行和国务院应急管理办公室双重领导，具体负责执行国务院应急管理办公室所负责的任务，包括具体制定和建议启动《预防和拯救全国类金融控股企业危机的应急预案》，并为国务院应急管理办公室协调全国各级政府部门的行动提供方案。并在国务院应急管理办公室的授权下，负责执行对类金融企业危机采取应急程序的行动，包括：
■立即阻断危机传染，包括冻结资产，查封文件档案等；
■参与组建接管机构，接管出现危机的类金融控股企业；
■制定预防措施，防止其他类似企业再出现危机，防止连锁反应，危及经济安全；
■参与组织专业队伍和司法机构对出现危机的类金融控股企业进行调查取证；
■制定舆论宣传方案，稳定市场信心、稳定人心；
■对专业机构制定的被接管类金融控股企业重整计划进行审查评估；
■监督重整过程和重整进展，并提交监督报告；
■制定处置类金融控股企业危机相关风险控制制度、操作规范、工作流程和作业标准；
■负责处置类金融控股企业危机的队伍、人才的专业培训和资格认证等等。
（2）、建议加强中国人民银行金融稳定局力量
根据中国人民银行有关文件，中国人民银行金融稳定局有如下机构:业务综合处；金融体制改革处；金融稳定评估处；银行业风险监测和评估处；证券业风险监测和评估处；保险业风险监测和评估处；金融控股公司风险监测和评估处；中央银行资产处；存款保险制度处等等。
但是如果要完成上述作为类金融控股企业危机预防和拯救的办事机构的任务，力量太弱，目前职能比较偏向政策研究和咨询性质，而新的职责却是行动和执行，甚至有行政执法功能，所以应从组织上进行调整，实际可以考虑一套人马两块牌子，例如同时是国务院应急管理办公室下属的类金融控股企业危机预防和拯救局等等。
5、建议分级监管和分级拯救
（1）、分级监管
■类金融控股企业控制了至少一个跨省区经营的金融机构，或者控制了不同省区的金融机构，其监管、预警和危机拯救由国务院应急管理办公室负责。
■类金融控股企业控制的金融企业只在一个省区内经营，则由该省区政府部门监管、预警和危机拯救。
（2）、分工负责
■政府应急管理办公室（或政府总值班室）（在中央是国务院应急管理办公室）负责启动危机拯救机制和协调各个政府机构工作。
■各级金融稳定机构（中央是人民银行金融稳定局）负责监管和预警。
6、金融监管机构的协调
（1）、建议由国务院应急管理办公室直接指挥银监会、证监会、保监会下属的金融风险监管机构监管类金融控股企业
根据银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录，银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，包括制定监管的规章制度和办法；审批机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置的意见和建议等等。
证监会统一监管全国证券、期货市场，包括制定方针政策、发展规划、法律、法规、监督管理的规章规则；监管证券发行、交易、托管和结算；批准证券上市交易；监管证券市场的所有参与者行为；监督检查发行、交易的信息披露情况，监管信息传播活动；对违反市场监督管理法律、法规和行政规章的行为进行调查、处罚等等。
保监会统一监督管理全国保险市场，包括制定监管的法律、法规；制订业内规章。审批机构设立、合并、分立、变更、解散，决定接管和指定接受；参与、组织保险公司的破产、清算；监管偿付能力和市场行为；负监管保险公司的资金运用进行；对违法、违规行为进行调查、处罚；建立风险评价、预警和监控体系，跟踪分析、监测、预测市场运行状况等等。
根据上述各监管当局职责，都有预警和监管金融风险的职责。但各自重点不同，相对而言保监会更强调风险的预防，证监会更强调金融危机爆发后的惩处，而银监会更强调政策研究和处置方案建议。由于这种分业监管，对类金融控股企业那种在各种金融机构间进行关联交易，资本金腾挪的行为，很难预先发现，所以建议：由国务院应急管理办公室直接指挥银监会、证监会、保监会下属的金融风险监管机构监管类金融控股企业。类金融控股企业的有关市场准入情况、资本充实情况、主要业务经营状况、资产流动性、负债情况、异常交易和关联交易行为等等定期直接向国务院应急管理办公室报告。国务院应急管理办公室定期向这些机构下达重点监管对象名单、重点监管市场要点、监管工作指南、金融市场风险动态等文件，领导、组织、指挥、协调和控制对类金融控股企业的监管和预警。
（2）、建议由国务院应急管理办公室领导对金融控股集团的监管
根据银监会、证监会、保监会备忘录，任何一方需要对他方的监管对象收集必要的信息，可委托他方进行。且对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。对产业资本投资形成的金融控股集团，在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理。
银监会、证监会、保监会应密切合作，就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题进行磋商，并建立定期信息交流制度，需定期交流的信息由三方协商确定。接受信息的一方应严格遵循客户保密原则，保证该信息使用仅限于其履行职责，除非法律规定，不得将信息提供给第三方。
建立银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。监管联席会议成员由三方机构的主席组成，每季度召开一次例会，由主席或其授权的副主席参加，讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项。监管联席会议仅协调有关三方监管的重要事宜，原三方监管机构的职责分工和日常工作机制不变。联席会议成员每半年轮流担任会议召集人。任何一方认为有必要讨论应对紧急情况时，均可随时提出召开会议，由召集人负责召集。监管联席会议三方分别设立“联席会议秘书处”作为日常联络机构，并指定专门联系人。在正常情况下，联席会议召开前五个工作日，三方日常联络机构应将拟议事项和各方意见建议等书面材料送达联席会议成员。会后由召集方负责拟定会议纪要，在征求参会方意见后发送各方。监管联席会议纪要报国务院领导审批后执行。银监会、证监会、保监会召开“联席会议机制”和“经常联系机制”会议时，可邀请中国人民银行、财政部或其他部委参加。
但根据目前运营情况，对金融控股企业的监管显然运作不够理想，目前三大监管机构的沟通和协作并没有达到比较默契的程度，甚至有些暗中“较劲”。各个监管机构往往都只站在自身的利益和立场考虑问题。本位主义思想比较严重。
据报道，在一次金融行业内部交流会上，某监管部门领导表示，金融行业间的竞争和渗透同时带来了各方监管力量的博弈，为了争夺未来监管话语权，监管层鼓励公司向其它领域扩张。而建行、中行申请成立保险公司的事件则可能使这种监管利益矛盾激化。保监会想推混业经营并没有得到批准，使保险行业目前在银行、保险、证券这三大金融业支柱中处于弱势。在保险业经营领域不能得到拓宽的情况下，放宽银行的经营范围，对现有保险公司的发展显然是不公平的。目前的混业经营还处于行政指导性，不是法律指导性，这样的混业经营是不公平的混业经营、是无序的混业经营，必然会使银行业和保险业双方行政机构展开博弈。
所以三大监管机构远未实现信息共享、动作协同、系统监管和资源优化的理想目标。究其原因，无非是缺乏统一目标、共同责任，由于部门利益分割，都不愿多管闲事，碰到涉及多方监管的问题，一般都不愿插手，而这个监管部门又都是平级单位，互补隶属，如果没有一个更权威的机构，永远不可能协同起来，永远是一个俱乐部。
所以建议：对金融控股集团的监管政策、监管标准、监管方式、由国务院应急管理办公室负责召集各相关部门共同进行；三个监管当局在监管金融控股集团业务中，需要其他监管当局配合的工作，或有关金融控股企业监管信息交流磋商等工作由国务院应急管理办公室组织协调；银监会、证监会、保监会定期召开的金融控股集团“监管联席会议”由国务院应急管理办公室组织召开，并包括中国人民银行有关机构。
7、政府各部门责任
（1）、财政部门
立即安排从政府机动财力中调拨或借贷资金用于已经被接管的类金融控股企业正常运营或维持所需，尤其是欠发的员工工资、基本原材料采购、紧急债务（例如非法集资兑付）等等。
（2）、工商部门
立即对出问题的类金融控股企业的在注册、登记等项目的违法行动进行调查，追查其控股结构，配合银行、税务追查其资金流向和核实债务清单。
（3）国有资产管理部门
对国有股权占比较大比例的企业，或者虽然国有股不大，但对当地就业、税收和经济稳定起关键作用的企业，要马上组织专业技术队伍和管理队伍，做好接管企业控制权的准备，在最短的事件内恢复生产运营，只有这样才能稳定人心、稳定市场和稳定经济，决不允许因为大规模失业导致社会动乱。
（4）、公安机关
维护好示威、游行、请愿和挤兑的秩序，不要引发暴乱。一旦出现社会动乱，要立即镇压首犯。防止垮区串连，把区域危机扩散到全国。
（5）、税务部门
对类金融控股企业危机导致的税收减少要做好统筹安排，并做好企业重整阶段延迟交税、甚至豁免税款的安排，包括技术安排和政策安排。同时配合银行、工商追查其资金流向和核实债务清单。
8、对舆论的控制
（1）、新闻办公室
政府新闻发言人必须象SARS期间一样，及时，准确的发布利好消息，稳定人心，稳定市场。本质上类金融控股企业危机是市场信心危机，只要人心不乱，危机就不会蔓延。
（2）、媒体宣传方案
当事件有可能演变成金融危机后，政府必须加强对新闻的控制，不断协调主流媒体的报道立场，每天政府有关部门都要通报工作情况，媒体也要从揭露内幕转为主要报道政府监管部门的声明、工作计划、行动、正在取得的成绩，以及破产重组的进程等等。总之稳定市场信心、稳定人心的报道要成为主流。
（3）、新闻审查制度
在类金融控股企业危机爆发期间，对全国主要财经媒体和当地所有媒体，包括网络媒体实行紧急情况下的新闻审查制度，任何非官方的关于该类金融控股企业危机的报道一律封杀，违规者吊销媒体许可证。
家园 【原创】类金融企业监管报告第三部分4 四、对类金融控股企业进行有效监管
的前提条件和建议监管内容
根据前面分析，由于类金融控股企业具有复杂的法人结构、业务活动结构及管理结构，类金融控股企业两翼齐飞的经营模式隐含巨大风险。主要的风险包括：资本金重复计算、控股公司财务杠杆比率过高及集团整体资本充足性难以衡量；集团内部关联交易；关联交易带来的风险传递；信息披露风险等等，而目前为止金融监管部门还未建立相应制度，难以实施有效的监管策略。例如德隆的资本不到资产的8％，低于正常银行的资本充裕率，而德隆没有任何监管机构监管，任其在资本市场和资金市场用各种非法手段集资而不受惩罚，结果带来巨大的灾难。
德隆资金链的突然断裂，表明我们对类金融控股企业的制度风险还缺乏有效的预警、监督、防范和拯救机制。因而，要实现风险监控和效益的双重目标，亟待建立起完善的对类金融控股企业的风险控制体系。要求金融监管当局健全监管体制来实施有效监管以及强制要求类金融控股企业加强内部风险控制。
目前三家监管机构形成的三个市场，不同市场之间分割严重，导致类金融控股企业通过金融组织、金融工具、金融产品的创新，形成了在多层次而分裂的金融市场中投机、套利的运营模式，而由于缺乏监管，一旦出事，便扬长而去，逍遥法外。而且目前的监管实际上限制了金融资源在各市场间合理有序的流动，导致非法突破这种限制有利可图。可以说，目前金融监管导致金融市场分裂，导致类金融控股企业有机可乘，有利可图。
前两年，包括德隆在内的8大的类金融控股企业的资金占到股市全部资金的约15%。而没有一个监管当局研究类金融控股企业的违法行为、券商的地下融资渠道、非银行金融机构的产品创新违规行为。
目前，中国的类金融控股企业普遍存在资本不充足、高财务杠杆、不正当交易、低水平经营管理、违规资金入市等五大风险。同时实业企业没有能力管理金融业，尤其是有扩张冲动时一定出现问题。犹如一个馋嘴的小孩看守诱人的零食，怎么可能不监守自盗。
1、实现类金融控股企业监管的前提条件
（1）、监管信息共享和监管动作协同
加强各个监管机构的协调和沟通，避免出现监管盲区是当务之急，是防范风险的根本。类金融控股企业从事的是综合性金融业务，因此不能简单地将之划归到某个金融监督机构的职责范围内，而必须设立一个由银行、证券、保险等领域监管专家广泛参与的监管机构。但是目前，我国商业银行法、证券法以及保险法都明确规定了现行的分业监管体制，这将不利于我国对现有的不规范的类金融控股企业的监管。
目前我们可以暂时借鉴美国的多头监管的金融体系。美国联邦储备委员会、联邦存款保险公司、货币监理署、以及财政部等机构共同负责银行的监管，各自既有监管重点又有业务的交叉，形成了自成体系又相互协调的监管体系。例如美国法律要求，如果银行主要以控股公司附属子公司的方式从事证券业务，它不仅受到美国证券监管委员会的监管，还要受到与银行业务相联系的比如美联储的监管，并且承销业务不能超过所有业务的25%。同时，美国法律还规定，美国不允许金融业与实业对接，不允许银行控股公司涉足非金融资产，即便是由于信托收购等原因持有了非金融资产，也必须在规定的时间内剥离。
（2）、分层监管
依据我国目前的分业监管体制，分层监管是对类金融控股企业暂时最有效的监管体制。类金融控股企业可以分三个层次进行监管：中国人民银行对类金融控股企业的监管；其他监管部门对类金融控股企业的子公司的监管（如证监会监管其下属证券公司、保监会监管其控股的保险公司等）以及类金融控股企业对其子公司的管理。由国务院协调各监管部门的关系，组织定期进行信息沟通、交流和共享，并定期报告各自对类金融控股企业的监管举措，避免监管重复和监管真空。在时机成熟时建立一个专职的金融监管机构，依托这一机构，变纵向个别立法的监管体系向横向综合立法的新的监管体系，实行由分业监管向统一监管的转变。
（3）、构筑必要的应急措施
我国《商业银行法》等基本金融法律都规定了“接管”和“破产”制度。但对于金融机构的紧急情形，例如无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施则没有明确规定如何办。
建议对出现危机的类金融控股企业建立应急措施，有助于防范个别金融机构的风险漫延。（德国、新加坡等国的银行法都设有此制。）
应急措施可以包括：
■禁止或限制业主或股东以分配利润和担保的方式提款；
■禁止类金融控股企业将可动用支付手段参股投资等；
■禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制；
■禁止类金融控股企业管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制；
■派驻监督人员监督类金融控股企业业务等。
■对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的金融机构，可由中央银行提供担保或直接进行贷款援助，以帮助解决短期困难。
（4）、建立风险预警机制
金融监管的真正作用是防患于未然，目前我们对类金融控股企业风险预警能力缺失。从我国类金融控股企业的发展路径看，在金融体系的法律法规规则尚未完善的时候，有的类金融控股企业利用监管的疏漏，通过在不同类型金融机构之间进行关联交易和利益输送等手段，已经奠定了其金融产业布局基础，其中有一些不规范的行为实际上已经形成了潜在的风险隐患，包括资本金重复计算、控股公司财务杠杆比率过高及集团整体资本充足性难以衡量；集团内部关联交易；关联交易带来的风险传递；财务信息大规模造假等等。如果金融市场参与者的识别能力较强，或者金融监管部门及时介入监控，就可以避免因风险不断积累之后的全面爆发而导致的金融危机。但是目前这两个条件我们都不具备。类金融控股企业出现德隆第二、德隆第三是不可避免的。造成这种局面的原因是我们金融体系的分头监管和风险管理能力的低下，使得我们的整个金融系统表现出显著的风险预警能力的欠缺。
风险预警系统的缺失反映了我国在宏观和微观金融层面上的风险管理制度缺失和文化薄弱，银行、证券、保险等在分业经营体制下缺乏有效的沟通渠道。
建立类金融控股企业风险预警机制是十分迫切的任务。要在类金融控股企业问题发生之前进行监督和防范，从整体上对金融机构的经营状况和风险程度进行总体监控和系统性评估，监控内容包括资本充足率、流动性、大额内部交易、集团内不良关联交易以及类金融控股企业的内部控制等多个方面。
应该有强制手段，将类金融控股企业建立“防火墙”和“中国墙”机制制度化。“防火墙”是以风险为规制对象，强调将异业风险限制在各自业务领域内，防止风险的扩散和蔓延；“中国墙”则以信息为管制对象，要求禁止或限制跨部门、跨领域的信息传递，借以防止滥用信息和内幕交易行为的发生。
必须要求类金融控股企业按规定的时间、项目、格式和口径，向中国人民银行金融稳定局上报各种财务报表和资料，金融稳定局依照有关的风险预警指标以及相应的指标权数，为类金融控股企业评定等级。对于列入一定级别的公司做出警告、限期改正、停业整顿、吊销经营执照等处理。
（5）、建立类金融控股企业市场准入和退出机制
市场准入是防范金融风险的第一道防线。类金融控股企业通过股权杠杆具有了全能性金融职能，较之一般的金融经营机构和企业集团经营机构，自身有着更大的金融风险，因此监管机构对其设立的市场准入条件应该更为严格。
但是目前类金融控股企业的成立往往并不需要事先批准，他们往往是实业企业集团，（主要是民营企业）通过收购共同投资方式，例如德隆和其他类金融控股企业都是以若干表面互不相关的工具公司共同投资于一家金融机构，每一家占有的股份都低于监管当局规定的需要申报的数额，实现实际控股。通过收购若干家不同类型的金融机构形成混业经营的类金融控股企业集团，并不需要监管机构批准。实际利用的是目前监管体系漏洞。同时，类金融控股企业内部建立的相互融资平台，部分行使了金融机构的职能，但在现行体系下，它们没有也无法向银监会、证监会、保监会任何一个法定监管机构进行金融业务准入申报，因而处于无人监管状态。它们的业务如何界定？如果从事区域性业务，风险如何防范？这些问题对现有金融监管体系提出了新的要求。
在中国特殊的经济环境下，经济增长仍未摆脱"高投入，高增长"的粗放型模式，再加上证券市场融资制度尚未完善，实业企业因而有着不同寻常的扩张欲望。因此实业企业往往关注的不是被并购金融企业的健康发展，而是是否能满足其融资需求。在这样的情况下，主体一旦发生"风吹草动"，下面的金融子公司必然遭受"池鱼之祸"。对于以实业企业为主体的类金融控股企业，应该严格控制其持有金融机构的股权比例，并加强关联交易的信息披露。以限制实业企业对金融企业的控制能力，建立防火墙，有效地隔离不同企业之间的风险传递。因为在现在的监管体系下，如果一个实业集团愿意，完全可以用工具公司收购并实现控制30家城市商业银行，5家信托投资公司，3家人寿保险公司，10家证券公司等等而不被监管机构发现，因为每个工具公司持有金融机构股份不超过5％。该实业集团只需准备收购第一个金融机构的资金（一般从银行贷款），收购第二个金融机构的资金可以从控制的第一个金融机构通过关联交易获得，收购第三个金融机构的资金可以从控制的第二个金融机构通过关联交易获得，以此类推。假定此时该实业集团控制的金融机构共有3000亿资产，利用内部控制漏洞和监管漏洞，通过金融机构提供贷款；提供担保；签发票据；签发信用证；代理发债；发行信托计划等等手段，该实业集团极易套取1000亿以上的资金用于投资实业。但由于这类实业集团投资极为多元化，象德隆有15个投资行业，膨胀又太快，管理能力跟不上，一般成功可能性极小，将导致资不抵债，直接导致30家城市商业银行，5家信托投资公司，3家人寿保险公司，10家证券公司以及提供贷款的其他银行，承销债券的其他证券公司，购买票据的其他人寿保险公司，购买信托计划的其他信托投资公司等等数以百计金融机构一齐陷入支付危机，带来金融危机。而目前监管体系无法阻止这类危机的发生，只能在危机爆发后亡羊补牢。
所以建议金融稳定局尽快明确非金融企业的投资金融业的条件和业务范围，并包括量化准入指标，例如资本总额、资本充足率、资本流动性、资金来源、最高占股比例等等。这些指标要能客观、全面、真实地反映类金融控股企业的整体经营风险和发展能力，从而防范和控制风险。同时对采用共同投资暗中控制金融机构的行为，一旦发现，立即要求在3个月之内转让股份，到时不能撤出，立即吊销该金融机构营业执照，如果吊销执照会引起社会动乱，应由监管机构强行接管，并强制转让其股份。
由于类金融控股企业设立的本意就在于通过纵向的管理联系（通过投资方式实现）和横向的资源共享（包括客户、信息数据资源等）实现协同效应。这种纵向的投资关系使类类金融控股企业面临一荣俱荣，一损俱损的情况。所以类金融控股企业破产是不可避免的。
当类金融控股企业或其分支机构出现支付危机或面临倒闭时，如果破产对金融市场和经济稳定没有重大影响，坚决按照破产法程序予以破产，但如果对社会稳定和金融市场有大的冲击时，优先考虑接管和重整，重整失败再进入破产程序。
我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是银行破产申请程序却十分模糊。建议类金融控股企业申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行确定为向法院申请类金融控股企业破产的唯一主体，而不能由类金融控股企业直接向法院申请。因为类金融控股企业的破产必须谨慎，且需经严格审查。同时在将制定的银行破产法中还设计和解程序、重整程序及有关期间的计算制度。类金融控股企业债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭类金融控股企业的托管等均需制度化、条文化。
（6）、强制类金融控股企业加强内部风险控制
类金融控股企业的内部风险控制机制是金融监管的基础。如果一个企业主观上就是要违法违规经营，就是要投机取巧，那么任何严谨的监管都不能保证危机可以避免。
只有当类金融控股企业形成了严格的内部风险控制和及时地披露信息，外部监督才可有效地发挥效用。随着中国事实上的金融混业经营发展，类金融控股企业的自主性不断增强，业务趋向复杂化和多样化，道德风险也在逐步上升。在这种情况下，仅靠宏观层面上金融监管当局对类金融控股企业进行外部监管已经不能完全对风险进行控制。因此要对类金融控股企业进行有效监管，还必须在微观层面上做出相应的制度安排，完善类金融控股企业的内部控制和信息披露机制，只有建立起一个由金融监管当局的外部监管和类金融控股企业本身的内部监控相结合的全方位金融风险监管和防范体系，才能更有效地防范和化解金融风险。
完善类金融控股企业内部控制制度及其再监管制度，应强制性的对类金融控股企业内部控制度提出一个规范化的细则要求，并规范类金融控股企业实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构（职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序）、会计规则（对帐、控制单、定期试算等）、“双人原则”（不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等）、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正通知。
家园 【原创】类金融企业监管报告第三部分5 （7）、监管体系内部协调和完备
首先要完善监管主体对类金融控股企业进行稽核检查的保障制度。
其次是对于非现场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此对类金融控股企业报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规定，这才有助于监管者作出准确非现场的分析。
其三是构建保障现场检查制度、检查程序及检查权力能够可靠和有效执行。我们暂时可借鉴美国的经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权：一旦进入被检查类金融控股企业，检查当局便有关控制类金融控股企业的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。
其四是强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。
（8）、对监管人员业务知识和技能进行培训和资格认证
2、建议对类金融控股企业监管的内容
（1）、资本充足率监管
由于当前银行、证券、保险三个监管部门之间在金融机构市场准入时的股权资金监管上缺乏协调，类金融控股企业采取金字塔控股的形式进入多个金融领域时，有些母公司、子公司、孙子公司之间互相持股，股权结构混乱，因此在金融机构资本充足问题上隐藏着很大风险。只要一个实体持有同一集团内的另一个实体提供的资本金，而又允许提供者将该资本计入自己的资产负债表，就会出现重复计算问题。另一方面，当类金融控股企业内存在不受监管的公司时，通过这个不受监管公司，类金融控股企业可能会规避金融监管部门对单个机构的最低资本要求。而利用不同金融行业对资本要求的不同，通过类金融控股企业内不同金融机构来规避各监管部门对最低资本的要求，也会造成资本不足。
由于类金融控股企业存在资本重复计算，类金融控股企业可以通过这种重复计算的资本，在法律允许的范围内极大的举借债务，这样就会产生超过监管部门规定的高财务杠杆风险；如果类金融控股企业中存在不受监管的机构，类金融控股企业就可以利用这个机构绕开监管部门对单个金融机构财务杠杆的规定，通过旗下金融机构为不受监管的机构提供担保等，从自己集团内的金融机构和外部金融机构获取银行贷款等外部融资；通过不同监管部门对不同的金融机构规定的最大财务杠杆的不同及计算资本口径的不同，类金融控股企业还可以通过在不同金融机构之间的安排，最大程度地使用不同监管部门所给予的财务杠杆。
（2）、关联交易监管
不正当的内部交易、关联交易，利用信息的优势和市场力量与其顾客进行的不正当交易，以及其他可能引起类金融控股企业资金链的中断，引发财务风险的内部交易。
（3）、业务范围监管
主要是类金融控股企业对实业投资的监管。德隆投资15个行业，其他类金融控股企业也有5――8个投资行业，而且通过关联交易，实际上金融机构陷入了多元化投资的陷阱，而又没有相应的管理能力，导致危机。所以业务范围监管应包括类金融控股企业的实业投资规模、领域、盈利能力、财务状况、竞争能力和管理能力。
（4）、IT系统安全认证和信息安全监管
包括实地检测和验证；模拟攻击；备份系统启动检验等等。
（5）、高级管理人员行为和财产监管
由于类金融控股企业尚未有正式的法律地位，也未列入监管当局的视野，其负责人又往往是下属被控股金融子公司的实际决策与执行人，掌握了资金的调度权和日常经营决策权，因而会产生重大的经营风险。因而对类金融控股企业高层管理人员必须按金融机构高级管理人员任职资格进行监管。
同时类金融控股企业往往是私人企业，高级管理人员往往持有企业巨大股份，其行为往往与个人利益相关，常常不惜损害公众利益冒险追求个人最大利益，所以对类金融控股企业高级管理人员实行个人财产每年申报和核查制度是防止利益冲突的国际惯例。
（6）、现场监管
建议对类金融企业现场监管的内容应包括：被检查的类金融控股企业递交报告的准确性、真实性；类金融控股企业的总体经营状况；类金融控股企业风险管理制度和内部控制措施的完善程序；资产组合的质量和损失准备的完善程度；管理层的能力；会计和管理信息系统的完善程度；非现场或以前现场监管过程中发现的问题；类金融控股企业遵守法规和规章的情况。
（7）、信息披露监管
信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时的信息极为必要，所以必须规范信息披露。例如德国联邦监管局设置了公告目录单，包括优先公告的为风险公告，此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化，尤为重要的是超过25%的亏损。同时还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式。
当然，由于信息公开披露的范围是有限度的，否则会损害类金融控股企业的合法权益，也不利于金融市场秩序的稳定，因此正确确立披露范围是一个重要的技术问题和战略问题。可以参照巴塞尔委员会的系统委员会为银行业信息披露有关的问题提供的详细指导来起草相关指导意见。
类金融控股企业财务信息披露非常重要，技术含量极高的部分就是确立并表原则。好的并表原则既能防范疏漏、错漏并表项目，同时也能抑制重复计算。这对于监管当局获取第一手数据，并据此实施监管措施具有直接而深远的意义。目前可资借鉴的主要是国外的一些现成经验，但是还应结合中国国情贯彻执行，如需有并表监管和统一的风险监控规定。
3、类金融控股企业监管要点：最有可能出问题的地方
（1）、资本不足
类金融控股企业集团公司拨付子公司资本金，这样一笔资金在集团公司和子公司的资产负债表中同时反映，造成资本金的重复计算。如果子公司又用该笔资金在集团内继续投资，则该笔资金将被多次重复计算。集团内部股权投资频繁且股权结构复杂化，造成整个企业的资本杠杆比率过高，降低了类金融控股企业的资本充足率，影响整个企业的财务安全。另外，类金融控股企业内部投资频繁还会因为资本金不足造成虚假注资或抽逃资本等问题。
（2）、内部关联交易
包括系统内部交易，系统内部资金和商品的互相划拨、互相担保和抵押，为了避税或逃避监管而相互转移利润等；共同投资（以若干表面互不相关的工具公司共同投资于一家金融机构，每一家占有的股份都低于监管当局规定的需要申报的数额，实现实际控股。例如德隆控制昆明商业银行；泛海控制民族证券的股份大大超过国家规定上限，德隆达到55％，泛海达到45％）；还有比如诱导客户或者予以资金融通使其购买自己承销的证券（包括劣质证券），或者将自己售卖不出去的证券转入信托人帐户，或者替借款人发行证券，以抵偿无法收回的贷款，将风险转嫁给客户，侵害客户利益等等；此外互相持股；互相抵押；注入利润；转移定价；转移利润；溢价收购；同业竞争；委托采购业务、托管业务、销售业务等等都是著名关联交易。
（3）、资产管理和负债管理失去平衡
包括负债与预计收益时间结构失衡：短融长投；；类金融控股企业投资的产业结构失衡：产业没有互补性；类金融控股企业控制的金融机构流动性失衡：现金贮备不足；类金融控股企业赢利性失衡：收益不能覆盖资金成本和运营成本；过度负债：有效资本不足。
（4）、IT系统
包括技术性崩溃；；信息共享阻塞；协同出错。
（5）、内部控制的有效性
包括控制环境：例如员工的诚信度、职业道德和才能的质量，企业凝聚力；管理哲学和运营风格稳健性；权责分配方法、人事政策规范性；董事会的经营重点和目标是否急功近利；风险评估：例如风险识别能力、风险分析完整性和风险预警效率；控制活动：例如批准、授权、查证、核对、复核经营业绩、资产保护和职责分工的流程的效率和完备性；信息与沟通：例如经营、财务和遵循性信息的报告的准确性、及时性和完整性；与外部诸如客户、供应商、管理当局和股东的之间沟通的有效性；监控：例如内部控制系统有效性和监控流程的连续性。持续的监控行为包括企业的日常管理和监督行为、员工履行各自职责的行为。
（6）、财务信息披露风险
类金融控股企业下属各子公司从事不同行业的经营活动，各行业的会计制度不同，会计准则与统计口径存在很大差异。比如，信托投资公司的会计制度与银行的会计制度以及保险、证券公司的会计制度都有很大的不同。这样，不同行业的公司执行不同的会计制度，所披露的会计信息则是完全不同的。这不利于监管者及时、准确地根据集团公司的会计财务信息进行风险评价与分析，不利于金融监管。
（7）、管理风险
类金融控股企业多元投资需要复杂的管理体系，使内部管理与风险控制难度加大。类金融控股企业内部既有法人机构、业务活动机构，也有管理机构，机构种类繁多，规模庞大复杂，集团公司对各机构的内部管理容易出现失控现象，主要是各子公司之间的“防火墙”和“中国墙”很难有效防止风险。另外各子公司内部对各自不同特点的风险控制也有宽严之别。（8）、金融监管盲区
对类金融控股企业的监管涉及多个监管部门，这些监管部门的监管目的、方法和重点都是不一样的，加之各监管部门缺乏信息沟通与交流机制，对于单个监管部门来说很难掌握整个企业的风险情况，极易出现监管盲区。
家园 【原创】类金融企业监管报告第三部分6 三、建议对类金融控股企业设置的预警指标
对类金融控股企业设置预警指标是非常困难的事，因为他们是实业与金融业混业经营。对类金融控股企业控制的金融机构，我们可以参考美国的CAMELS系统（包括资本充足率、资产质量、管理水平、盈利状况、流动性、市场风险敏感性等预警指标），同时参考BC系统（包括资产组合指标（资产和负债均衡、不良贷款、 CAMELS值等）； 内部经营指标（资本金、盈利水平）；外部环境指标（失业率、银行规模、银行成立年限、管理体制变化）等预警指标），或者再参考SCOR系统（包括逾期贷款、非增值贷款、取消了抵押赎回权的窗体底端
房地产贷款、流动性负债、流动性资产、净收益、投资证券等预警指标）来设计预警指标。但是对实业部分不可能设计类似的预警指标体系，因为行业太多，太复杂。例如德隆投资15个大行业。
根据经验，对大型企业集团预警，财务指标只能起辅助作用，因为通过关联交易太容易造假，安然公司就是例子。但我们在下面提供的一些指标却是可以有效预警类金融控股企业危机的。
1、类金融控股企业出现危机征兆的指标
（1）、应收帐款增加，销售下滑
一家企业的应收帐款增长速度比销售额增长速度快，这表明其销售额有水份。应收帐款的膨胀可能意味着公司采取了“销售渠道填塞法”，即向分销商倾销产品，以美化短期财务业绩。同样，如果库存增长速度比销售额增长速度快，这也表明，企业出售存货的速度难以达到原先的预期。
德隆控制的新疆屯河、湘火炬和沈阳合金等在德隆崩溃前一年都出现上述情况。
（2）、现金流出大于流入
现金流量表不但记录了所有影响企业现金变化情况，还可作为反映公司内部会计处理方面潜在欺诈行为的信号，当企业的利息、税项、折旧前利润为正值时，而其经营性现金流量却为负值，在这种情况下，企业一般运用了会计技巧，使其业务情况看上去比实际状况健康。如果经营性现金流量为负值，该公司事实上不是在赚钱，而是赔钱，虽然帐面上的利润所反映的情况是公司在赚钱。
德隆公布的2003年财务报告就是如此。
（3）、高得出奇的资本收益率
维持股票价格的根本是企业的资本收益率，即该公司利用自身的资产（如现金、库存以及房地产、厂房和设备）获得的利润。财务报表都按企业的各项业务分别记录，以向投资者说明哪些销售额和利润是哪个部门产生的。通过逐一列出各部门的资本收益率，投资者可判定收益的来源，以及这些收益是否可疑。
以德隆公司为例，其2003年资产负债表列出了的资产和负债状况，把资产减去负债，德隆的所有者权益为18亿左右，该公司负债250亿左右，资金成本25亿左右，为了覆盖资金成本，德隆不得不制定超过25亿的收益。对任何企业来说，如此惊人的资本收益率（约为139％）都是难以为继的。这不禁令人怀疑，如此良好的业绩能否长期维持下去。同样的分析显示，德隆的其它子公司业务的资本收益率只有15％左右。
安然公司造假被揭露就是冲基金分析师发现安然的资本收益率不正常而曝光的。
（4）、可疑的关联交易
如企业存在大量关联交易，表明企业把公司资金看成是私人的，而不是股东的，所以以股东承担风险来追求私人利益。
德隆及其控制的子公司就是一个典型的例子，德隆走向崩溃始于媒体、专家和投资者对其复杂的关联交易的关注，那些交易涉及德隆所有子公司。
世通公司造假被揭露，就是对冲基金分析师发现不正常关联交易，深入追究成功的。
（5）、离谱的咨询费
安然的事例说明会计事务所丧失独立性是危机发生的原因。如果预警体系发现咨询公司或会计师事务所从类金融控股那里获得的高额咨询费，那其报告的独立性就有问题，因为这是巨大的利益冲突。说明企业已经有危机。
例如德隆在资金极为困难的情况下，每年用在咨询公司和会计师事务所的资金都在人民币1亿元左右，直到2003年底崩溃前。
安然出问题前，被发现安达信一年收取5100万美元的服务费，其中咨询费达到2700万美元，引起媒体关注，最终导致安达信破产。
2、潜在危机信号
（1）、少量高级人才流失
例如海尔高层管理人才近年大量跳槽到伊莱克斯，整个伊莱克斯管理层全部是海尔原来队伍。又例如德隆在崩溃前一年，整个友联融资部门的人才全部流失。
又例如海南航空2004年下半年遇到流动性困难，导致执行总裁、两个业务副总裁和财务总监离职。（海南航空想尽办法，包括变卖资产，借高息贷款等等，也无法摆脱，后来还是向政府求援，由海南省政府出面担保，从银行获得35亿贷款，才渡过难关）。
实际上安然在崩溃前半年其CEO也离职，但市场当时没有足够重视，只是《华尔街日报》进行了置疑。
（2）、市场份额逐渐萎缩
近来不断传来危机的福特汽车，就是因为市场份额下降，导致财务状况恶化。现在美国华尔街的财经媒体已经在猜测福特汽车何时申请破产保护了。
（3）、盈利能力转弱
比较典型的例子是惠普，在收COMPAQ之前， 50％左右的投资收益率，收购后下降到15％左右，而企业其他因素并未发生变化，说明收购战略失败和收购后的整合和经营政策出现严重偏差，结果是股价下滑，资信下降，经营陷入困境，其著名女CEO奥莉被迫离职。
（4）、执行力较差
张宏伟的东方集团是典型的例子，3年之内，其投资战略发生三次根本性变化（见PART2相关内容），说明企业没有能力执行确定的战略，所以不断失败，所以不断调整转进。
（5）、信息沟通障碍
这在德隆非常典型，唐万新、唐万里和向宏在德隆发展战略、经营策略、发展前景上，从来都是出来各说各话，表明德隆从最高管理层开始就存在信息沟通障碍，在企业经营基本问题上缺乏共识，没有凝聚力，让理性的投资者感到恐慌和忧虑，一定会打击其信用。果然在三人公开暴露分歧后，市场就开始置疑其盈利能力不足，资金链断裂。
（6）、没有核心能力
企业的盈利模式要求能够充分发挥相对优势和核心能力，核心能力是为顾客创造价值的创新知识，包括产品和服务组合创新；现金业务、成长业务、种子业务的均衡配置创新；外部资源整合和内部资源最优配置方法的创新；供应链上合作者动作协同和利益共享的创新和企业增值模型创（包括现金流、时间流、信息流的利用创新）。
如果一个企业没有核心能力，就没有理由在市场上获得超过市场平均收益率的回报。以前几年的家电、手机，这几年的汽车制造而言，能够活下来的企业一定是有核心能力的企业。海尔因为在IT和通讯行业没有核心能力，尽管它有好的品牌，在家电行业有自己的核心能力：服务创新，但是海尔进入手机、PC都已经失败。
（7）、缺乏发展后劲
企业发展后劲主要由技术储备、人才储备、资金储备和发展战略构成。同时还要看市场容量。象德隆这类类金融控股企业就没有任何发展后劲，他们从不为明天储备任何东西，所有资源的使用都到了极限，透支的程度。
（8）、领导人迷失经营方向
例如德隆高层不断调整自己的经营策略和重点，甚至调整企业的存在的目的、理念和使命。
其他危机征兆还有如人才流失率高，代表企业没有凝聚力和公平、公正、公开的工作环境；企业主要产品销量或产值急剧下降，代表市场竞争力严重下降，或者是技术被淘汰，或者是运营管理出现危机；生产设备老化，代表着企业或者准备放弃经营，或者已经山穷水尽，无法继续经营；面临或处于亏损，代表市场变化而没能及时调整，如果找不到好办法，企业就此会毁灭；流动资金短缺，一般情况是经营出现危机，库存增加或应收帐款增加导致的，或者是把流动资金挪用到其他投资项目上，这种情况更危险；还有一类征兆是公共关系紧张，一般此时企业已经走投无路了。
3、类金融控股企业危机特征
（1）、不确定
类金融控股企业危机爆发具有不确定性，预警指标就往往带有不确定性，也既预警指标显示危机风险与必然发生危机没有绝对的因果关系，这主要是预警指标有效性验证的技术问题是世界难题，巴塞尔委员会甚至有专门机构研究此问题；其次是计算预警指标的数据不太容易满足，一是类金融控股企业不配合，二是数据失真、延迟和缺失。所以不能完全依赖预警体系来预防类金融控股企业危机。
（2）、紧急爆发
类金融控股企业危机爆发往往是资金链断裂引起支付危机造成的，而在资金链断裂前类金融控股企业管理层一般都会竭尽全力通过变卖资产、非法集资，甚至如德隆去借江浙地下金融到额高利贷维持局面，饮鸩止渴会不断积累风险，形如累卵，越积越高，当山穷水尽后，又如大坝崩溃，一泻千里。
此时如果没有危机处置预案，危机往往迅速传染和蔓延，引发整个金融系统崩溃，1933年美国大萧条就是如此。
（3）、如果没有完善的预警系统，就无法预防
本来任何危机带来的风险在一定程度上都是是可以评估和预测的，所以在危机管理过程中，最重要的任务就是预防。危机管理的最佳境界就是避免危机发生。
但是类金融控股企业为了各种私人利益，往往设法掩盖任何危机征兆，例如在2004年3月，德隆崩溃前一周，唐万里还在全国政协大会期间，召开记者招待会宣传德隆美好前景和雄心壮志。由于类金融控股企业不到山穷水尽不会向外公开任何企业危机的信息，而公开时往往已经不是预防而是拯救了。
家园 【原创】类金融企业监管报告第三部分7 六、进入危机拯救的程序
宪法虽然上规定了公民所享有的各种基本权利，平等权、人身自由、经济自由、精神自由以及政治自由，但是每个权利都有其自身内在的和外在的限制，在紧急状态下，公民自由应该受到更多的限制，世界各国皆然。例如在SARS的防治过程中，已经涉及限制的重要实体权利就有生命权、平等权、隐私权、人身权乃至一些经济权利和精神权利。
但是进入类金融控股企业危机拯救的程序却要慎重，必须有严格的条件和程序，否则极易成为地方政府剥夺公民合法财产的工具。
1、《类金融控股企业危机预防和拯救条例》要慎用
（1）、引导市场力量进行拯救
制定《类金融控股企业危机预防与拯救条例》的基本原则应该是政府尽可能不介入市场运作，不干预市场竞争带来的优胜劣汰。政府拯救只是危机处置的最后一道关，不能轻易动用，破坏市场经济规律。
而且类金融控股企业出现问题，应优先考虑让企业自己按照《破产法》程序申请破产保护，用市场重组手段，例如冻结债务，重组业务和资产来摆脱危机，但当监管机构的预警系统发现危机有可能蔓延或难以控制时，才考虑使用行政拯救手段。
（2）、完备实施条件
从宪法与行政法来看，公权力对于公民自由的限制需要遵循一系列的规则和原则，诸如法律保留原则、比例原则，所有的公权力行为都应当根据预知确定的法律程序进行，并继以有效的后续救济措施。
直接涉及到公权力行使与公民自由限制方面的立法主要包括《宪法》、《立法法》。《宪法》第33—50条列举性规定了公民的各项自由、权利。《立法法》第8条第（四）、（五）项规定了关于对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、对非国有财产的征收的事项只能制定法律，即如果需要对公民的人身自由、财产自由和政治自由施加限制，必须具有法律上的依据。
例如，对于可能逍遥法外的类金融控股企业领导人的隔离处置涉及的是公众利益、国家安全与人身自由的冲突，对于类金融控股企业领导人生活住所的强制检查是公众利益、国家安全与隐私权的冲突，在隔离、阻断危机扩散和转让中对于不同人在不同时间进行不同的自由限制涉及的是平等权， 在危机预防和拯救中对公民言论或者财产的限制涉及的是精神自由或经济自由的问题，政府对于特定行业的停业命令、禁止特定企业供应商行为等等规定则涉及到企业的营业自由，当然还有政府的信息公开行为涉及到公民的知情权，对同样条件的人区别隔离待遇涉及到平等权等等。
但这些必要的诸多措施，并不能够在现行法律中找到依据，所以变通的办法是寻求按一般的公法原则进行解释，以保证政府不违法。
所以根据现行法律体系，在《类金融控股企业危机预防与拯救条例》中，一定要参考《商业银行法》、《银监法》等法律按一般的公法原则进行解释，以保证政府行为不违法。根据抗击SARS的经验，在《类金融控股企业危机预防与拯救条例》中，肯定要明确规定隔离、阻断、强行接管等措施的实施主体和条件，并尽量完备。
同时一定会建立完整、细致的程序保障，对具体采取措施的程序进行明确。
在对于隔离、阻断、强行接管等措施的规定中，也会规定以后的相关处理措施以及保障要求。
在必要时政府可能限制公民自由的强制措施规定中（例如涉嫌犯罪的类金融控股企业高层领导如果不限制其人身自由，可能导致更大的危机），要有具体的程序、条件以及后续保障措施的规定。 否则很容易成为各级政府随意扩大行政紧急权力或者逃脱责任留下法律上的漏洞，或者随意侵占公民财产。
（3）、明确最低保障标准
在《类金融控股企业危机预防与拯救条例》中要明确人权最低保障的标准。即使在危机状态条件下，类金融控股企业的负责人的人身自由、财产自由和政治自由的限制也必须由法院作出。
同时后救济规定也要完备。如果事后救济规定没有有效、公正地解决，不仅政府的信誉会受到更多的破坏，而且很容易加剧社会矛盾的程度。所以必须有实体和程序上的救济规定。
《类金融控股企业危机预防与拯救条例》在救济规定上的不足当然可以由其他的法律，如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等，在一定程度上弥补。紧急救济不仅包括损害赔偿和损害补偿，还包括紧急救助。法律救济的程序包括行政复议和行政诉讼。
（4）、《类金融控股企业危机预防和拯救条例》最好备而不用
根据前面分析，类金融控股企业出现危机是必然的，所以制定《类金融控股企业危机预防和拯救条例》是必要的工作，类似国家防洪预案。
2、使用《类金融控股企业危机预防和拯救条例》条件
由于使用《类金融控股企业危机预防和拯救条例》不但会让国家财政支付很高成本，按照德隆的经验和安然的经验，一般也会让出现危机的类金融控股企业股东基本失去股权和相应的财产，只是保证了社会秩序和金融秩序的稳定。
（1）、类金融控股企业股东大会决议向政府求援
这是一个最有可能的启动条件。类金融控股企业不到山穷水尽不会放弃自救的努力。在《类金融控股企业危机预防和拯救条例》启动条件中，应该有相应的企业危机分级标准，例如包括企业规模，负债数额，涉及金融机构数量和类型，支付危机覆盖的地域，涉及的存款客户数目和数额，连锁反应的可能，可以用于拯救的资产数额等等。
（2）、金融机构求援
支付危机出现金融机构向中国人民银行请求再贷款支持支付是正常情况，但当出现支付危机的金融机构与类金融控股企业危机相关，而如果类金融控股企业破产会导致该金融机构失去生存可能时，就必须看成类金融控股企业危机，因为只有拯救了类金融控股企业，才能真正缓解这个金融机构的危机。
（3）、地方政府求援
一般情况是地方政府推卸责任或渎职，所以不应启动，除非出现下一个条件。
（4）、出现社会动乱
这是启动的充分条件，一旦出现，立即启动。
（5）、监管机构预警体系报警
这个条件需要组织各方面专家仔细分析，犹如根据天气预报决定是否分洪一样，要有严格程序。
3、进入程序
（1）、信息判断和分析
（2）、提出启动危机拯救程序建议
（3）、组织听证
（4）、上报审批
（5）、法院协商
（6）、启动危机拯救程序
（7）、危机状况的缓解和拯救效果评估
（8）、启动破产关闭司法程序
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家园 【原创】类金融企业监管报告第三部分8 七、危机拯救一：接管
根据《中华人民共和国企业破产法（试行）》（1986年12月02日），《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉的若干问题的意见》（1991年11月01 日），《中华人民共和国民事诉讼法》、《公司法》等法律、司法解释和相关政策，及实践中的具体操作，还参考《破产法草案》有关内容，类金融控股企业接管工作应包括如下方面的内容：
1、接管的目的
对类金融控股企业接管的目的在于有序释放和化解破产风险、有效维护金融业的整体信用,并且为金融业的合理竞争和效率提高提供稳定的制度环境。在保证金融业优胜劣汰的基础上尽量避免个别金融机构的破产导致金融业系统性风险的发生,以及在金融危机发生后尽量减少危机处理的成本和尽快恢复金融业的生机。
2、接管的条件
类金融控股企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，并且因为关联交易导致控制的金融机构出现支付危机，而且立即破产会导致社会动荡、经济不稳或金融危机，又满足《类金融控股企业危机预防与拯救条例》中规定的接管条件，则可以由政府监管机构派员接管。
据此可知，类金融控股企业被接管必须同时具备六个条件：
（1）、企业必须类金融控股企业；
（2）经营上的严重亏损；
（3）、企业不能清偿到期债务；
（4）、已经导致其所控制的金融机构发生支付危机。
（5）、同时立即由其债权人或债务人向企业所在地法院提交破产申请会导致连锁反应，导致更多企业破产，导致员工大面积失业，导致金融机构产生大面积坏帐；导致社会出现不稳定。
（6）、另外，企业经过初步评估还具备拯救或再生的条件。
3、获得接管权的情形
接管权的获得必须合法，并且必须有限制，例如不能随意处置被接管企业资产，否则会给很多地方政府侵吞公民合法财产提供方便，变成恶法，后果更不堪设想。在实际工作中极易出现接管机构越权处置被接管企业资产的情况。例如华融处置德隆资产的法律依据是2004年8月26日双方签署的《资产托管协议》，但华融事实上不是托管，而是接管了德隆，这违反了《资产托管协议》；德隆的一些财产权在处置中没有依法得到好的保护，比如德隆国际中唐万新所拥有的13.6%股权并未被华融托管，法院对唐万新的判决也未剥夺其财产所有权，可他的财产权却在现实中部分地失去了；而且华融整体处置的方式也有违《公司法》，因为德隆的金融业和实业是由一个个独立的公司组成的，各自都是独立法人，A公司的问题不能株连B公司，债权债务不能混到一起，有限公司是以公司资产来偿还债务，投资人以投资额负连带责任，不能让其负无限连带责任。
又例如，辽宁省政府剥夺仰融的财产权也是没有法律依据和违反法律程序的。
获得接管权包括以下状况：
（1）、委托接管： 2/3投票权股东同意政府接管
（2）、委托接管：控股股东或大股东已经明显损害了其他股东利益，或违法违规经营，或触犯刑律，这时其他股东或政府监管部门可以向法院提起申请，依据有关法律，暂停或冻结控股股东或大股东投票权，由余下股东投票同意是否政府接管，2/3多数即可成立委托。（参考公司法和刑法）
（3）依据《破产法》进行债权人和解，冻结债务，由债权人暂时接管企业。一般情况下债权人都是金融机构，而按照《商业银行法》等法律，在金融机构出现支付危机时，政府监管机构有权接管金融机构，由此间接取得类金融控股企业的接管权。
（4）、通过债权人会议，进行债转股，然后由债权人取得企业控制权，再委托政府监管机构接管，待企业恢复正常后，按《公司法》进行股权回购。
（5）、强制接管：债权人向法院申请暂停或冻结大股东股权，并由政府接管企业。（参照破产法草案破产保护部分）
（6）、强制接管：由政府监管部门向法院申请强制接管。（参考《商业银行法》以及《银监法》有关章节）
（7）、强制接管：按照宪法，当类金融控股企业经营行为已经危害公共安全或国家经济安全或金融稳定，强制征收该类金融控股企业管理权或财产权
（8）、强制接管：当原主要股东取得控股权存在欺诈、虚假注资或出资不到位时，政府强行接管，类似广东三水市政府接管健力宝集团。
4、接管的机构组成和权责
（1）、组成
由四大资产管理公司、国有银行、国有控股金融机构、国有大型企业集团、国有控股的大型公司，以及大型管理咨询公司（应该是国有或国有控股的公司，并且拥有相应等级的发改委颁发的资质证书，以保证接管的工作质量和支付政府监管部门对危机拯救进程的控制）、律师事务所、会计师事务所及主要债权人代表组成。绝对不能由几个大债权人组成接管机构，否则会损害其他债权人利益或国家利益。
（2）、权责
接管机构在股东或政府监管部门委托授权下工作，主要任务是稳定企业正常经营，恢复企业盈利能力，减轻损失，甚至偿还债务。
■类金融控股企业进入接管程序后，由政府监管机构自宣告之日起15日内成立接管机构，接管机构由政府对类金融控股企业的监管机构与人民法院协商指定，由合资格的管理咨询公司、律师事务所、会计师事务所、主要债权人代表、银监会(保监会、证监会)、人民银行、财政、发改委、审计、税务、物价、劳动人事、工商行政管理局等部门的人员组成。
■接管机构成立前的筹备工作包括：
确定接管机构组成人员、分工及职责；刻制接管机构图章；在银行开立帐号
■接管机构的主要职责包括：
接管人、财物各方面的管理，接管类金融控股企业印章、财务帐册和凭证、重要文件及合同等；负责接管企业财产的保管、清理、估价、处理和分配；负责接收被接管企业的债务人和财产持有人清偿的债务或交付的财产；决定解除或继续履行被接管企业未履行的合同；对被接管企业财务进行审计，出具审计报告；对破产债权进行清理，审核债权人申报的债权；对被接管企业对外债权进行清理，并依法追讨被接管企业对外债权及外在财产；根据需要，要求债权人会议主席或法院召开债权人会议；制定企业重整方案，经债权人讨论后报请政府有关对类金融控股企业的监管机构和法院批准执行；被接管企业内属于他人的财产，通过接管机构由该财产的权利人取回；在清偿有财产担保的债务后，收回被接管企业的担保物；对被接管企业于法院受理重整案件前六个月至破产重整程序终结的期间，其进行的隐匿、私分或无偿转让财产，或者非正常压价出售财产，或者对于原来没有财产担保的债务提供财产担保，或者对未到期的债务提前清偿，或者放弃自己的债权等等行为，接管机构有权向法院申请追回财产；于重整失败后，提请法院裁定终结破产程序；破产程序终结后，向被接管企业原登记机关办理注销登记；决定被接管企业自破产重整宣告之日起是否继续进行生产经营。
■接管机构组长（一般由企业管理专家担任）工作包括：
编制接管机构工作计划并报告政府有关机构或法院；主持接管机构的重整工作，包括确定分工、掌握重整进度、处理重整中的问题、协调重整中各个环节的关系；负责与政府有关机构或法院联络，向政府有关机构或法院报告工作；代表接管机构对外签定合同、参加谈判、出席会议、代理诉讼等活动；以接管机构名义向法院及债权人会议起草各类报告；掌管接管机构公章；审批重整支出；出席债权人会议并代表接管机构做工作报告；主持重整会议，并形成接管机构重整工作会议纪要。
■接管机构内部律师的工作包括：
破产企业债权的审查；破产企业对外债权的审查；破产企业财产的产权界定；对破产企业投资，包括项目投资及投资形成的法人实体进行权益比例和股权比例的界定，并负责起草权益转让和股权转让协议书；代理破产企业进行起诉和应诉活动；负责财产所有人行使取回权的审核工作；负责审核破产企业所签定并正在履行中的合同，并决定是否继续履行；负责抵销权、别除权内容的审核；其他应由律师处理的法律事务。
（3）、接管机构的议事规则
■接管机构应当采取会议制的工作方式，重大问题必须由接管机构来决定，至于何种问题需要全体通过、何种问题需要2／3通过、何种问题需要半数以上通过，在根据各个危机企业的不同特点来确定。
■接管机构采取组长会议制，组长、副组长之间必须要有一名社会中介机构人员，避免组长一人决定的情况发生。总体来说，就是有会议制和组长会议制结合的议事规则。
（4）、收费
根据破产法，接管机构从企业经营收益中收取管理费用，如果企业严重亏损到需要破产，从破产清算程序处理变卖资产收入中获取管理费用。
5、接管的程序
（1）、财产处置
■被接管企业财产的清理
主要是指接管机构对被接管企业的财产进行权属界定、范围界定、分类界定和登记造册的活动。如：
财产产权归属的确定。主要在被接管企业移交财产后，对哪些是被接管企业的财产，哪些不是被接管企业的财产，哪些是尚有争议的财产的分清和确定。被接管企业财产范围的确认。一般包括以下几部分：接管宣告时被接管企业的所有财产；接管宣告后至重整程序终止前所取得的财产；被接管企业行使的其他财产权利，如专利权、商标权、著作权、专有技术、商号等；已作为担保物的财产，其变现的价额超过其担保的债务数额的，超过的那部分财产。
■被接管企业财产自然状况的核实
这部分工作主要是对企业的各项财产一一核实与确认，一般对企业的有形资产进行，包括核实与确认财产名称、形成时间、原值、坐落、型号、新旧程度、法律手续是否完备等。
■被接管企业财产的评估
这是为债务重组作准备，提供参考价格和底价。一般由专业的评估师进行。
■被接管企业财产的处理
指接管机构对危机企业财产进行出让或变卖。一般由接管机构按照公开、公平、公正的原则，遵循先估价再公开最后经债权人会议讨论通过的程序，在债权调查完结后，以不公开变卖或公开拍卖的方式进行。
■担保财产处置
对被接管企业的担保财产进行单独登记，抵押权人将担保财产全部证明资料向接管机构移交，抵押权人将其直接占有或管理的担保财产向接管机构移交，抵押人向接管机构出具解除抵押关系的书面证明，由接管机构办理担保财产过户手续，接管机构将担保财产交由拍卖行拍卖，接管机构将担保财产拍卖款项单列，扣除费用后，交给抵押权人。
■对被接管企业项目投资处置
接管机构对项目投资进行处理，一般有三种方式：继续持有，并加强监管，清算或将投资权益有偿转让。
■对被接管企业证券投资的处置
对其的处理一般按照国家有关证券交易的规定进行。
■对被接管企业股权投资的处置
企业的股权投资有与他人合资设立新公司和设立独资子公司二种方式，处置一般是继续持有，并运营或转让。由于股权投资的特殊形式，对其的处理不能采取一般的变卖或拍卖的形式，必须按照有关法律规定的程序进行转让。
■对外债权的处置
将真正的对外债权清理出来，由接管机构会计师对被接管企业的应收帐款进行审计，并编制成册。由接管机构律师根据该应收款帐册，通过与被接管企业法定代表人或知情人的谈话，了解每笔应收帐款的形成过程和证据情况。由接管机构律师根据审计报告以及相关证据，起草被接管企业对外债权确认报告。对已确认的对外债权进行实际追讨。
■债务处置
接管机构在债务的清理中主要的工作是对其进行审核。主要有：
申报的期限；诉讼时效；形成依据；债务的计算；对债务的重复申报的审核；编制债务清单。
全部审核完毕后，出具债权债务审核报告和确认报告。
家园 【原创】类金融企业监管报告第三部分11 3、宣布重整失败条件
（１）、环境变化。使以前设计的操作计划失去成功的可能。
（２）、重整预算超支。使重整成本超过底线。
（３）、重整技术不够，掌握的市场信息不充分，盈利前景黯淡。
（４）、股东不配合。
（５）、赢利时间不确定。如不能准确预测赢利时间，可能就是无底洞。
（６）、财务黑洞太多。例如假帐，潜亏，贪污，偷盗，报废，挂帐等等。
（７）、人事问题难办。有一个非正式的组织中心引导大量员工提超过重整成本预算所能承受的要求，且又不能彻底解决这个组织或解决会引起大动荡，过份消耗精力和时间。
（８）、未了法律纠纷太复杂，牵扯精力太多。
（９）、债权人不合作。可能一新开业便被查封帐号。
4、申请类金融控股企业破产的条件
重整失败一般只能申请破产。
（1）、慎重申请类金融控股企业破产
对债权人来说，通过申请债务企业破产清算能够得到的清偿非常有限。而且对于通过破产接收的实物资产，还必须妥善保管好相关的权属证明、尽快出售，这又将花费其一定的时间、人力和财力，加大了不良资产重组的成本，降低了资产重组效益。但是，为了发挥市场规律的作用，降低不良资产的重组成本，防止资产损失的进一步扩大，在一定范围内保障公平性和一致性，对一部分债务人申请破产应是必要选择。
（2）、申请破产条件
■企业由于经营不善或不能适应产业结构和产品结构调整的需要，没有发展前景、资不抵债，不能偿付到期的债务，继续经营无望。如果继续经营下去，不但企业经营状况不能好转，而且有效资产会越来越少，对这些企业，与其继续任其浪费信贷资金，不如实施破产更有利于资源配置效率的提高，有利于实现债权回收的最大化。同时，申请这类企业破产清算对于警示企业经营者，保障债权人利益有着非同寻常的影响。
■当债务人有严重逃废债倾向，债权人利益得不到保障时，向法院提出对债务企业的破产申请，可以有效地减少债权损失。
从法律角度讲，企业破产时，抵押债权可以优先受偿，因此，当债权为抵押债权时，申请债务人破产是抵御债务企业逃废债的有效手段；另外，法律还规定企业破产受理前六个月内债务人的隐匿、私分、无偿转让财产行为、非正常压价出售财产行为、对原来没有财产担保的债务提供财产担保行为、对未到期的债务提前清偿行为、放弃自己的债权行为等，都属无效行为，因此，当上述情况发生时，在有效期限内，要充分运用好法律赋予的扣除权和代位权、撤消权等，通过申请债务企业破产，收回部分现金或实物资产。同时也能通过主动申请债务人破产，威慑债务人，约束债务人还债。
5、重整合作伙伴的资格
（1）、专业投资公司
（２）、财政部门或国有资产经营公司
（3）、境外投资机构
（4）、银行和资产管理公司
（5）、财务性投资公司
（6）、其它。包括类金融控股企业，但规模不能比正在被重整的企业小，且应稳定可靠，不急功近利，财务状况良好。
6、重整面临的风险
（1）、目标企业价值高估
（2）、债务剥离不成功
（3）、重整所需资源不足
（4）、重整计划实现的环境变化
（5）、重整难度超出接管机构的管理能力
（6）、被重整企业内部对抗激烈
（7）、重整准备不充分
（8）、地方政府支持发生变化或设置障碍
（9）、合作的金融机构提前抽回资金或到法院申请破产
（10）、道德风险：重整的道德风险的来源是由于允许重整,可能导致企业认为拖欠债务没什么大不了的,连有能力归还也不还了,竭力赖债进行重整。同时经办银行为降低不良资产比率,有可能把一些较好的资产回。还有可能有的政府部门协助企业舞弊进行重整。
重整成败的关键是避免道德风险,因此债权人必须获得对企业的监督和管理权；与企业主业不相关的资产必须进行进行拍卖还债；真正实行政企分开,由市场原则和效益原则自主进行,政府不要干预。
目前，我国企业最大的债权人是银行。
7、重整的工作程序
危机企业重整的工作具有高度的风险，一个小的疏忽或失误，就可能毁灭整个企业。而防范风险的办法就是照章办事。所以一切工作的基础是程序和流程。
重整的工作程序为：
（1）、制定重整战略；
（2）、制定公司重整工作计划；
（3）、制定重整预算；
（4）、制定重整工作相关业务规章制度；
（5）、完成对被重整企业的财务和业务分析；
（6）、提出重整工作模式或模型（重整创意）；
（7）、向相关机构和法院提交重整建议书、定期工作汇报、监督报告；分解重整工作执行计划；
（8）、实施重整计划，包括清产核资、债务重组、业务接管、运营恢复、寻找新投资人和退出重整程序。
8、重整战略应该考虑的内容
（1）、重整的目标
（2）、重整需要资源估计和具备的资源评价，包括人才；资金；可能盈利的业务或项目储备；管理能力；关系（包括政府，银行，税务，工商，法律，传媒，规划等等）；信息收集和处理能力。
（3）、竞争对手评价，包括主要对手的优势和劣势；；主要企图；有无合作的可能；有无战胜可能；如何才可立于不败之地，何时准备和如何准备。
（4）、重整战略计划要点
■今后12个月工作重点是什么，工作方针是什么？应列出主要工作清单，工作目标和责任，完成的时间，负责人，达到的水平或考核标准；工作的指导思想和战略企图。
■主要工作的步骤和次序是什么，资源的配置和预算是什么，工作可能的发展方向或重点展开方向是什么，资源如何筹措？
■止损点是什么，何时应宣布重整失败，进入破产程序
■机会判断：具有战略价值和决定性意义的行动是什么？
■危机判断：谁最可能把我们消灭，我们最糟糕的局面是什么样？我们如何防御和反击？
9、重整工作计划框架
（1）、重整工作目标的分解；工作重点；先后次序及步骤；工作预定展开方向；可行性和必要性分析
（2）、资源准备的清单及流程
（3）、工作步骤和工作流程准备（流程包括流程框图或流程结构图；各工作节点网络图；各节点工作步骤甘特图；各节点工作项目清单；工作各工作项目的工作手册（或操作标准和操作方法）；工作督办清单（工作质量和进度）；工作稽核清单（业绩真实性和越权渎职）；考核项目和评价标准清单；各工作节点移交或转移检查项目表和签字确认表。）
（4）、分工，责任和考核办法准备
（5）、预算流程及原则
（6）、应急措施和备选方案
（7）、工作时间表、、甘特图和PERT图
（8）、风险控制规章制度
（9）、监督：工作进度；预算执行情况；工作质量；风险防范；成本费用；作业标准执行情况；目标达成情况；工作业绩真实性；财务指标完成情况；越权和渎职稽核；工作报告稽核
10、重整预算框架
（1）、预计现金流量表；预计资产负债表；资产升值或贬值预估表；投资预算表；现金预算平衡表
（2）、重整人力资源预算
（3）、重整运营能力预算，包括：生产能力评价；配送能力评价；采购能力评价；信息系统容量评价；管理能力和管理效率评价；重整成本预算；重整销售收入预算；重整利润预算。
11、重整业务必须具备的规章制度
（1）、岗位责任制度
（2）、安全管理制度
（3）、风险管理制度
（4）、业务操作管理制度
（5）、内部稽核审计管理制度
12、重整的准备工作
（1）、确定目标企业的经济价值
评价是否存在通过重整恢复正常运营机会，有多大困难，机会和难点在何处等等，以确定是否需要进一步开展工作。
（2）、创意（工作模式或模型）的提出
■价值分析：重整目标企业潜在价值的发现。包括人才（储备，质量，结构，提高和开发潜力，管理水平，管理传统，管理经验等等。）；
资金（现金储备和创造能力，应付帐款的余地和开发潜力，库存增值潜力，负债结构余地等等。）；物（库存商品，设备，物业，土地，仓库，工具，车辆等等）；空间（地理位置，当地重要性等等）；市场网络（市场分布，市场容量，市场份额，市场潜力等等）；社会关系（政府，银行，税务，工商，法律，传媒，规划，供应商，大客户，顾问等等。）；法律结构（股权结构，管理结构等等。）优惠政策（税务，收费，破产兼并，停息挂帐，债务重组，土地开发，旧城改造，行业特许等等）；潜在收购者等等。
■实现潜在价值的操作办法：通过制定可行和各方利益均保证的企业经营管理方案，使政府和债权人委托某个专业机构经营；通过各种债务重组方式，最终实现债权转股权，降低负债风险，恢复正常运营；经过合法的评估和兼并程序，使又资格的投资者实行零净资产兼并和控股经营；其它形式转让企业经营权，并恢复运营。（例如股权交换，反向收购等等）；现金出让股权，恢复正常运营。
■潜在价值的实现：通过重整，大幅降低债务和经营风险，由又资格的企业溢价收购；转让给国外战略投资人；捆绑上市；还给委托人。
■创意实现的支柱和依恃评价：宏观政策，法律环境，经济环境，政府支持强度，目标企业自身特点，市场情况，目标企业人心向背，合作者的支持程度，人，财，物，时间的保证程度，质量，到位时间。
（3）、重整建议书
■目标企业调查报告：人员（包括数量，质量，结构，提高和开发潜力等等）；管理（管理水平，管理传统，管理经验等等。）；财务（包括收入，成本，利润，现金储备，应付帐款，负债，资产，股东权益等等。）；实物（库存，设备，物业，土地，仓库，工具，车辆等等）；、空间（地理位置，当地重要性等等）；市场网络（市场分布，市场容量，市场份额，市场潜力，等等）；社会关系（政府，银行，税务，工商，法律，传媒，规划，供应商，大客户，顾问等等。）；法律结构（股权结构，管理结构等等。）；优惠政策（税务，收费，破产兼并，停息挂帐，债务重组，土地开发，旧城改造，行业特许等等。）；存在问题（包括法律纠纷，离退休人员，历年亏损，欠税，负债和或有负债等等）
■目标企业潜在价值分析：有多大重整价值；会带来多达社会风险；有多少财产可能变现；低估的资产有多少；现金流量的增长潜力；有无重整再生可能等等。
■工作计划：预定目标；工作要点；组织方案；前提条件；再生，恢复和撤出的框架。
■预算：现金数量和到位时间表，人力资源数量和到位时间表，硬件数量和到位时间表，资产数量和到位时间表
■现金流量估算和平衡办法
■初步效益分析
■建议的时间表
（4）、评估：针对建议书作的审慎报告
■建议书前提假设的核实分析
■工作方案的合理性审查
■依赖的资源和工作的前提条件落实的审查
■NPV，IR等技术经济指标的可靠性
■不确定因素和风险因素的识别，以及对建议书结论的影响
（5）、重整计划可行性研究
■可行性分析：行业分析；市场分析；技术分析（SCM技术，信息系统技术，财务管理技术，生产和服务管理技术）；财务分析；销售能力分析；资源分析
■风险分析：风险识别：市场风险，管理风险，财务风险，系统风险；风险评价：评价指标，监测指标，预测指标；风险控制：内部控制制度，止损制度，风险隔离制度。
■操作细节设计：工作时间表及进度控制办法；工作组的组织结构，职责及考核办法；人员培训计划和配置；资源保障系统；公司各部门协同大纲；指挥原则和体系。
■预算：预计现金流量表；预计资产负债表；投资预算表；人力资源预算；运营能力预算；成本预算；利润预算。
（6）、工作执行计划
一旦法院下达重整任务书，重整负责人立即制定重整执行工作计划，月度工作计划和周工作计划，并报有关机构和法院批准。并按周和月向有关机构和法院报告计划完成情况。
（7）、报告
主要是通过向有关机构和法院提供PDCA周报和月报，汇报重整工作进展，并修改工作方案，以使设想与实际吻合。
（8）、监督
采用目标责任书按月考核和不定期工作稽核相接合的办法，以决定重整负责人是否称职和勤勉。
13、债务重组、业务重组和资产重组
（1）、债务重组
指债权人按照其与债务人达成的协议或法院的裁决同意债务人修改债务条件的事项。
债务重组方式包括：■以低于债务账面价值的现金清偿债务；■以非现金资产清偿债务；■债务转为资本；■修改其他债务条件，如延长债务偿还期限、延长债务偿还期限并加收利息、延长债务偿还期限并减少债务本金或债务利息等；■以上两种或两种以上方式的组合(以下简称“混合重组方式”)。
（2）、业务重组
主要指对类金融控股企业的产业链进行筛选，删除非核心业务、相关性不高的业务和收益率不高的业务，使集团实现资源共享，上下游产业协同，减少债务，提高竞争力。
（3）、资产重组
根据业务重组的结果，把非核心资产出让和变卖，减少资产规模的同时减少相应负债，也减少运营成本。
资产重组的方式很多，包括债务重组、资产出售、债权转股权、资产证券化、破产清算等等。由于通过破产清算来解决企业债务问题的代价是最大的，如破产清算可能使由于经济周期而暂时陷入困境（并非没有扭转经营局面可能）的企业走入死胡同；由于相关法律不健全，在破产过程中可能会出现大量资产流失，导致债权回收率很低甚至为零等因素，所以一直被认为是最后手段，是不得已采取的重组措施。只有在其他办法收回债权无望的时候，才考虑向人民法院申请债务企业破产作为回收债权的措施。
（4）、重组程序
■政府公关和承诺
■债权人会议
■骨干和中层安顿和培训
■员工安置和教育
■组织重组
■业务重组
■债务重组
■资产重组
14、企业再生
（1）、运营
■拟定运营计划
■实施新的组织章程和责权划分表
■建立新的规章制度，作业标准和工作流程
■建立ＰＤＣＡ循环控制和稽核系统
■建立新的财务控制系统和结算系统
■建立新的采购配送体系
■建立新的生产管理系统和IT系统
■流动资金注入
■促销和公关活动
■正常运营
（2）、资源整合和系统集成
（3）、重整撤出及善后